ماده۵ قانون برنامه هفتم توسعه فراتر از آنکه وجود اراده برای توسعه خصوصی‌سازی را نشان دهد، نگرانی و اضطراب از عدم خصوصی‌سازی را نشان می‏دهد که به گواه کارشناسان حقوقی، در نگاه اول نیت به افزایش درآمد دولت از محل عدم خصوصی‌سازی است...

مردمی‌سازی اقتصاد، کلیدواژه ماده۵ قانون برنامه هفتم توسعه است که با هدف جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‏های دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این قانون اضافه شده است تا بتواند در راستای عمل به اصل۴۴ قانون اساسی و توسعه خصوصی‌سازی در کشور، راه‌گشا باشد. اما آنچه در این ماده قانونی به چشم می‏خورد، فراتر از آنکه وجود اراده برای توسعه خصوصی‌سازی را نشان دهد، نگرانی و اضطراب از عدم خصوصی‌سازی را نشان می‏دهد که به گواه کارشناسان حقوقی، در نگاه اول نیت به افزایش درآمد دولت از محل عدم خصوصی‌سازی است و در نگاه عمیق‏تر، گویای آن است که این قانون می‏تواند در صورت عدم خصوصی‌سازی، شرکت‌ها را تا مرز انحلال پیش ببرد. در این ماده قانون برنامه هفتم توسعه که در ادامه گزارش به‌صورت تفصیلی به آن خواهیم پرداخت، حتی اگر اوضاع خوبی بر شرکت حاکم باشد و مدیران دولتی بتوانند به درستی آن را مدیریت کنند، اختیارات اصلی مدیریتی از آنها گرفته خواهد شد.
موضوع بسیار مهمی که در این لایحه به چشم می‌خورد، تفسیرپذیری بند۱ و ۲ بخش «ب» ماده۵ به ضرر بخش خصوصی است. در بخش «ب» این ماده به این صورت آمده که وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی تا پایان سال دوم برنامه با هدف متناسب‌سازی اختیارات مدیریتی دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در بنگاه‌ها با میزان سهامشان اقدامات زیر را انجام دهد:
۱- برای تقویت جایگاه سهامداران خُرد و سهامداران غیرحاکمیتی در نظام حکمرانی شرکتی، سازوکارهای مناسب برای ارائه پیشنهاد سهامداران خُرد به‌منظور طرح در هیات‌مدیره و مجامع شرکت‌ها و افزایش شفافیت معاملات با اشخاص وابسته (بر اساس ماده۱۲۹ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷.۱۲.۲۴) از طریق اقداماتی مانند افشای جزئیات موضوع معامله، قیمت معامله، فرآیند تعیین قیمت، دلایل عدم انجام معامله با اشخاص غیروابسته و گزارش کارشناسی درباره قیمت‌گذاری دارایی مذکور را فراهم کند.
۲- برای جلوگیری از ایجاد ساختارهای غیرشفاف از طریق تملک سهام شرکت‌های اصلی توسط شرکت‌های فرعی و وابسته به آنها ذی‌نفعان واحد شرکت‌های اصلی یادشده را مشخص و سهام قابل واگذاری را تعیین و مطابق با فهرست اعلامی این وزارت سهام موردنظر را واگذار کنند.
ریسک بخش خصوصی کجاست؟
در بخش مذکور صراحتا مشخص نشده‌ که این موضوع تنها شامل بخش دولتی می‌شود یا خیر.  در تبصره مربوط به ضمانت اجرای این بند نیز آمده ‌است که در صورت تملک سهام شرکت‌های سهامی عام توسط شرکت‌های فرعی یا وابسته به آنها در سال اول ۲۵درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی به‌عنوان مالیات و از سال دوم به بعد ۵۰درصد از سود متعلق به شرکت‌های فرعی علاوه بر مالیات قانونی به‌عنوان مالیات اخذ می‌شود و نیز از سال سوم اجرای برنامه صاحبان این سهام فاقد حق رای هستند و از نصاب‌های مربوط به دعوت و تشکیل مجامع عمومی و تصمیمات آنها منظور نمی‌شوند.
تکلیف «قاعده تسلیط» چیست؟
حال چند ایراد و شبهه وارد است که در ابتدای امر به لحاظ فقهی، اصل تسلیط زیر سوال می‌رود. تسلیط یک قاعده مسلم فقهی است که فقها و حقوق‌دانان اسلامی با تمسک به این قاعده که می‌گوید: «الناس‌مسلطون علی اموالهم» اصل تسلیط را از اصول مسلم حقوق اسلامی می‌دانند. بر اساس این قاعده، هرگاه کسی بر مالی از مسیر شرعی و قانونی سلطه یافت، کسی نمی‌تواند او را از انتفاع از آن مال بازدارد. اصل تسلیط تاکید بر این موضوع دارد که همه مردم حق دارند بر اموال و نفس خود مسلط باشند. اما تبصره مذکور بر ضمانت اجرای این ماده، به نوعی می‌تواند تفسیری از اجرای قانون خلاف قاعده تسلیط داشته باشد که طبق قاعده انتظار می‌رود مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به آن توجه کافی جدی داشته ‌باشند.
قول مجلس برای رفع نگرانی‌های بخش خصوصی
به همین منظور در جریان بازگشت لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران از شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی‌، از نمایندگان مجلس درخصوص اصلاح این ماده قانونی پیگیری‌هایی که صورت گرفت. محسن زنگنه، سخنگوی کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه درخصوص حل ابهامات و ایرادات این بند از لایحه برنامه هفتم گفت: متن ممکن است شرکت‌های خصوصی را تحت تاثیر قرار دهد. ما برای حمایت از سهامداران خرد این ماده را اضافه کردیم؛ اما  برای بخش خصوصی به لحاظ ابهام قانونی، نگرانی‌هایی ایجاد می‌کند. به همین دلیل در حال بررسی برای رفع این ابهام هستیم تا نگرانی‌های پیش‌آمده برای بخش خصوصی حل شود.
ماده‌ای سراسر ابهام قانونی
در ادامه با سیدعلی خراسانی، وکیل پایه یک دادگستری و کارشناس ارشد حقوقی به گفت‌وگو درخصوص این ماده قانونی نشستیم.
خراسانی در ابتدا گفت: نکته اول در رابطه با شمول حکم این مقرره نسبت به اشخاص است که حکم قانونی را ناظر به دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی دانسته اما تعریف نشده است که دولت به چه چیزی گفته می‌شود. به‌جهت اینکه در قانون مدیریت خدمات و قانون محاسبات عمومی و در همین قانون برنامه هفتم، اصطلاحات مشابه نظیر «دستگاه‌های اجرایی» داریم و قانون‌گذار این اصطلاحات را کنار گذاشته و از لفظ دولت استفاده کرده است، ابهام زیادی ایجاد می‌شود که بالاخره منظور سازمان دولتی است، ‌منظور وزارتخانه است، منظور همان دستگاه‌های اجرایی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری مد نظر بوده یا چیز دیگری مد نظر قانون‌گذار است.
وی افزود: نکته بعدی درخصوص موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است که مشمول این حکم شده‌اند. طبق رویه شورای نگهبان، آن دسته از موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که تحت نظر رهبری هستند، شمول قوانین به آنها، منوط به اذن و اجازه رهبری است که در اینجا به آن اشاره نشده ‌است و احتمالا مورد ایراد شورای نگهبان قرار بگیرد و از این جهت نیز مشخص نیست.
حمایت از بخش خصوصی یا ضدیت با آن؟
خراسانی در توضیح ابهاماتی که این ماده قانونی برای بخش خصوصی ایجاد می‌کند، گفت: این ماده قانونی برای حمایت از بخش خصوصی وضع‌شده اما فرآیندی پیش‌بینی شده است که سهامداران خرد و غیرحاکمیتی به راحتی نتوانند کنترل سهام حاکمیتی را از دولت بگیرند. در نتیجه ‌سازوکار مدیریتی و کنترل، تضعیف‌شده و از سال سوم نیز با از بین رفتن حق رای، به‌طور کلی شرکت مسیر دیگری را طی می‌کند.
توجه به این نکته ضروری است که در متن این قانون، هنوز تفکیک بین بخش خصوصی و دولتی انجام نشده و از بین رفتن مدیریت به نحو مذکور، در شرکت‌های خصوصی نیز تحت عنوان یک ریسک پرخطر وجود دارد.
خراسانی خاطرنشان کرد: این موضوع ناخودآگاه باعث می‌شود شرکت‌هایی که تحت کنترل دولت بودند یا دولت به نوعی بر آنان اعمال مدیریت می‌کرده، با خلأ مدیریتی مواجه شوند و سهامدار خرد هم که تجربه‌ای برای اداره این شرکت‌ها ندارد، در نهایت شرکت زیان‌ده می‌شود و سود سهام کاهش پیدا می‌کند. بنابراین بهتر بود که این موضوع در کنار الزامات فروش شرکت‌های دولتی دیده می‌شد و حاشیه امنی را برای دولت ایجاد می‌کرد که برای واگذاری‌ها از حیث قیمت‌گذاری و نحوه پرداخت ثمن (بهای) اقساط و سهام، انعطاف عمل برای دولت وجود داشته باشد. در این صورت طی ۲سال ابتدایی دولت می‌توانست بخش بزرگی از شرکت‌ها را به فروش برساند. اما در حالت فعلی، درشرایطی که از سال سوم حق رای از بین می‌رود، شرکت به سمت سقوط و زیان‌ده بودن حرکت می‌کند.
ابهام شدید در تعاریف قانون برنامه هفتم توسعه
این کارشناس حقوقی همچنین گفت: بحث بعدی که وجود دارد، در رابطه با عدم تعیین تکلیف برای اداره ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری است. در تبصره و بندهای ماده۵، جان کلام این است که دولت قانون را دور نزند و فرآیند مردمی‌سازی به نحوی پیش‌بینی شود  که دولت همچنان که سهام شرکت‌ها را تحت کنترل دارد، از طریق تاسیس شرکت‌های فرعی و وابسته، مجددا در فرآیند واگذاری شرکت نکند. یکی از دیتابیس‌هایی که در سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی وجود دارد، اطلاعاتی است که در اداره ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری ثبت‌شده، بنابراین لازم است که حتما در این مقرره به تکلیف سازمان ثبت در رابطه با همکاری با وزارت امور اقتصادی و دارایی و همچنین سازمان بورس و اوراق بهادار اشاره شود که این نکته هم مورد اشاره قرار نگرفته است. بحث بعدی، استفاده از عبارت‌هایی مثل «شرکت‌های اصلی»، «شرکت‌های‌فرعی» و «شرکت‌های وابسته» است که در سیر قوانین و مقررات ما تعاریف مختلفی داشته‌اند. حتی در دوره‌های قبلی دولت، هیات وزیران مصوبه‌ای برای تعریف شرکت‌های اصلی، فرعی، ‌وابسته، سهام کنترلی و سهام مدیریتی تدوین کرد که این مصوبه توسط دیوان عدالت اداری ابطال شد. خراسانی در ادامه به تفصیل به ابهامات موجود پرداخت و گفت: یکی از چالش‌های اجرایی این مقرره، ‌ابهامی است که در تعاریف وجود دارد. اگر ما تنها بخواهیم در فضا و بستر سازمان بورس صحبت کنیم، مقررات سازمان بورس تعاریفی را پیش بینی کرده‌ است. اما مسلما تمام ماجرا در بورس نیست. در واقع، تمام این تعاریف، مربوط به شرکت‌هایی نیست که در بورس فعالیت می‌کنند یا مجوزی از سازمان گرفته‌اند. بنابراین در خود قانون در ماده ۱ لایحه قانون برنامه هفتم، این اصطلاحات حتما تعریف خواهد شد تا مشخص شود منظور قانون‌گذار از شرکت اصلی و فرعی و سهام کنترلی چیست. در غیر این صورت اجرا با چالش مواجه می‌شود.
ابهام قانون‌گذاری برای ادامه فعالیت شرکت‌های واگذار نشده‌
خراسانی، وکیل پایه یک دادگستری در شرح تفسیر حقوقی این ماده گفت: در انتهای این تبصره، ممنوعیتی پیش‌بینی شده ‌است برای اینکه دولت از صدور احکام عضویت هیات‌مدیره به تعداد بیشتر از درصد مالکیت در شرکت‌ها خود‌داری کند. اما ضمانت اجرا پیش‌بینی نشده ‌است. اگر یک مدیر دولتی این احکام را صادر کرد، آیا حکم باطل می‌شود؟ به چه ترتیبی نسبت به آن عمل خواهد شد؟  وی خاطرنشان کرد: البته در رابطه با بحث ضمانت اجرای واگذاری سهام‌های دولتی پیش‌بینی شده‌ است که اگر واگذاری درون برنامه صورت نگیرد، در سال اول ۲۵درصد از سود شرکت فرعی به‌عنوان مالیات و در سال دوم ۵۰درصد به‌عنوان مالیات برداشته می‌شود. حال آنچه باید در قسمت سوم ملاک عمل قرار می‌گرفت، افزایش جریمه‌ها بود؛ ‌اما به یک‌باره قانون‌گذار رویه را تغییر داده است و از سال سوم برنامه، صاحبان سهام، ‌فاقد حق رای می‌شوند و در نصاب‌های دعوت مجامع منظور نمی‌شوند. این موضوع باعث بلاتکلیفی خواهد شد و تکلیف سنگینی را بر عهده دولت و شرکت‌های فرعی می‌گذارد که واگذاری را انجام دهند. اما اگر به هر ترتیبی دولت نتواند این کار را انجام دهد و شرایط واگذاری ایجاد نشد، می‌گوید از سال سوم فاقد حق رای است. خراسانی تصریح کرد: اگر به‌صورت مفروض یک شرکت دولتی را در نظر بگیریم که دارنده سهام اصلی فاقد حق رای است، چه کسی باید آن را اداره کند و مجامع را تشکیل دهد؟ در واقع به‌صورت عملیاتی شرکت‌ها را در معرض خلأ مدیریت قرار می‌دهیم و در کنار خلأ مدیریتی، در معرض خطر انحلال قرار می‌دهیم؛ زیرا اگر مجامع تا تاریخ خاصی تشکیل نشود، مشمول حکم انحلال خواهند شد. آنچه در این لایحه قانونی، مغفول مانده، مشکلی است که دولت در واگذاری‌ها دارد. دولت به خاطر اینکه بیم تبانی در مدیران دولتی را دارد و با آن برخورد می‌کند و سوءاستفاده‌ای ممکن است انجام شود و عناوین مجرمانه تولید کند، شرایط واگذاری را به قدری سخت در نظر می‌گیرد که این ابهام از بین برود. اما از سوی دیگر بخش خصوصی جرات ورود به فرآیند واگذاری را ندارد و عملا واگذاری‌ها معطل می‌ماند.