بیثباتی قوانین، محیط کسب‌وکار را ناامن کرده است
کسب‌وکار در پیچ‌وخم قوانین
کد خبر: 11951
بر اساس یک مطالعه، در یک بازه ۱۰ساله در حدود ۱۳هزار قانون یا مقرره در سامانه ملی قوانین و مقررات بارگذاری شده است و نشان از این دارد که بیثباتی، فزونی و خلقالساعه بودن قوانین یکی از عوامل مهم ناامنی محیط کسب‌وکار در ایران است...
فضای کسب‌وکار در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر تحت‌تاثیر مجموعه عواملی از زوایای مختلف اقتصاد کلان، فضای سیاستگذاری عمومی و محیط حقوقی با چالش‌‌‌ها و آسیب‌‌‌های متعددی مواجه شده است. در چنین شرایطی ویژگی پیشبینیپذیر بودن و شفافیت از محیط کسب‌وکار سلب شده و توان برنامه‌‌‌ریزی از کسب‌وکارها گرفته می‌شود. همان‌گونه که کم‌‌‌‌بودن قوانین و نبود آن موجب ایجاد رفتارهای خارج از قاعده و پرهزینه‌‌‌ای می‌شود که امور جامعه را مختل میکند، چگونه فراوانی، بیثباتی و پراکندگی قوانین بر اتخاذ تصمیمات بهینه افراد و فعالان اقتصادی اثرات منفی می‌‌‌گذارد. بنابراین توجه به این نکته حائز اهمیت است که فرآیند قانون‌گذاری زمانی در نقطه بهینه خود قرار دارد که خالص منافع در حداکثر میزان قابل قبول آن باشد.
پایداری و ثبات قوانین، تقویت‌‌‌کننده پیشبینیپذیر بودن فضای کسب‌وکار است و تا حدودی می‌‌‌تواند نوسانات اقتصاد کلان و شرایط نااطمینانی در اقتصاد ایران را پوشش دهد. بنابراین پایداری یک ویژگی مهم قوانین است که می‌‌‌تواند تضمین‌‌‌‌کننده ثبات و امنیت اقتصادی از زاویه نگاه کسب‌وکار باشد. اما قانون‌گذاری بیش از حد در قالب تصویب مکرر قوانین جدید و اصلاح پیدرپی قوانین موجود، یکی از رویه‌‌‌های جاری قانون‌گذاری در ایران است که سبب مخدوش شدن ویژگی ثبات قوانین شده است. به‌رغم اینکه در بند ١٠ سیاست‌‌‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب سال ١٣٩٢ «ایجاد ثبات رویه‌‌‌ها و مقررات حوزه صادرات با هدف گسترش پایدار سهم ایران در بازارهای هدف» بهعنوان یکی از مکانیزم‌‌‌های حمایت از صادرات ذکر شده، اما عمده‌ترین بیثباتی قوانین و مقررات در کشور مربوط به قوانین و مقررات گمرکی، ارزی و تجارت خارجی است که بیشترین لطمه را به تولید و صادرات کشور وارد کرده است.
معاونت بررسی‌‌‌های اقتصادی اتاق تهران در مطالعه‌‌‌ای به موضوع مهم بهینگی قوانین از این منظر پرداخته است. براساس این گزارش، در یک بررسی اولیه مشاهده می‌شود طی بازه ١٠ساله حدود ١٢٩٨٢قانون یا مقرره در سامانه ملی قوانین و مقررات بارگذاری شده که ٨هزار مورد آن مربوط به مجلس شورای اسلامی، هیات‌وزیران، گمرک، سازمان امور مالیاتی، وزارت صمت و شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌‌‌های حمایتی محصولات کشاورزی بوده است و با درنظرگرفتن حجم قوانین اصلاحی بهعنوان معیاری ضمنی برای ارزیابی درجه ثبات قوانین، مشاهده می‌شود طی این بازه حدود ١٩٢٦قانون و مقرره به تصویب رسیده است؛ به عبارتی حدود ١٥درصد از قوانین و مقررات مصوب در 10سال اخیر، مربوط به اصلاح و تغییرات در قوانین موجود بوده است که نشان از بیثباتی قوانین دارد. در بررسی عمیق‌‌‌تر شاهد هستیم که تنها در خصوص قانون مالیات‌های مستقیم، طی بازه 10ساله فوق‌الذکر، ١٩٤ بخشنامه، تصویب‌‌‌نامه، آیین‌‌‌نامه، مصوبه، اصلاح آیین‌‌‌نامه، تفسیر، ابلاغ دستورالعمل و... به تصویب و ابلاغ رسیده است. بنابراین تمامی این بررسی‌‌‌ها نشان از آسیب جدی نظام قانون‌گذاری کشور در ابعاد مختلف دارد. شاید پذیرش اصل قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات، منشأ اصلی بروز چنین پدیده‌ای در ایران باشد. در این صورت بهتر است هنگام تصویب قانون این پرسش‌‌‌ها مطرح شود که آیا برای دستیابی به هدف موردنظر، تصویب قانون جدید تنها راه‌حل احتمالی است؟ آیا این هدف پیش از این از طریق سایر قوانین دنبال نشده است؟ اگر پاسخ مثبت است، آیا آسیب‌‌‌شناسی دلایل عدم‌تحقق اهداف قبلی از مسیر قانونی انجام شده است؟ آیا روش کارآمدتر و کم‌هزینه‌‌‌تری غیر از وضع قانون برای دستیابی به این هدف وجود ندارد؟
یکی از خلأهای موجود در نظام قانون‌گذاری در ایران، عدم‌اجرای فرآیند ارزیابی تاثیرات پسینی و پیشینی هر قانون است، در حالی که این اقدام معمول برای ارتقای کیفیت قانون در بسیاری از کشورها عملیاتی شده است. نبود چنین فرآیندی در نظام قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری کشور موجب شده است تا سیاستگذار شناخت دقیقی از پیامدهای سیاست‌‌‌های اتخاذشده، به‌ویژه در بخش خصوصی نداشته باشد و مقرره‌های متعدد فارغ از اثرات مخرب احتمالی وضع شوند. شناسایی مقررات با قابلیت حذف و تقلیل از طریق جمع‌‌‌سپاری و همچنین هدف‌گذاری دولت برای کاهش بار نظارتی از طریق حذف قوانینی که در دستیابی به اهداف خود موثر نبوده‌اند، از جمله رویکردهای کشورها در باب کاهش بار مقررات دولتی بوده است که برای سیاستگذاری جاری و آینده دولت‌‌‌ها می‌‌‌تواند مفید واقع شود. در واقع در ایران شاهد هستیم که نگاه سیاستگذار به مساله قانون‌گذاری بهعنوان راه اصلی و اولیه برای حل چالش‌‌‌هاست و با پدیده قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات مواجه هستیم. در این رویکرد به جای محدود شدن دامنه فعالیت دولت، روز به روز مداخله و نقش دولت در حوزه کسب‌وکار توسعه پیدا کرده و از طریق بسط مسوولیت‌‌‌های اداری دولت، پدیده دولت اداری ظهور یافته است. نتیجه این رویکرد این است که پس از یک افق زمانی با انبوهی از قوانین اداری مواجه شده‌ایم که به موانع بزرگی در شروع کسب‌وکار و در مراحل بعدی فعالیت اقتصادی مبدل شده‌اند؛ قوانینی که روزی با اهداف عالیه‌‌‌ای همچون چابک‌‌‌سازی و ساماندهی تعارضات در فضای کسب‌وکار طراحی و تصویب شده‌اند.
چالش‌‌‌های فضای کسب‌وکار
فضای کسب‌وکار در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر تحت‌تاثیر مجموعه عواملی، از سه‌‌‌‌بعد مختلف تحولات فضای اقتصاد کلان، فضای سیاستگذاری عمومی و محیط حقوقی، با چالش‌‌‌ها و آسیب‌‌‌های متعددی مواجه شده و همه این عوامل در کنار هم شرایطی را به وجود آورده که عرصه را بر فضای کسب‌وکار تنگ کرده است. بدیهی است که بیثباتی در فضای کسب‌وکار، ویژگی پیشبینیپذیر بودن و شفافیت را از محیط سلب کرده و موجب می‌شود فضای برنامه‌‌‌ریزی از کسب‌وکار گرفته شود. در ادامه به هریک از تحولات در سه‌‌‌‌بعد پیشگفته اشاره شده است.
فضای اقتصاد کلان
در بعد اقتصاد کلان، شرایط نااطمینانی در اقتصاد ایران به‌واسطه تحریم‌‌‌های اقتصادی در کنار شرایط بی‌‌‌ثبات متغیرهای اقتصادی همچون نرخ تورم بالا و جهش‌‌‌های ارزی متعدد، عملا سبب شده است تا سیاستگذار به مقررات‌گذاری‌های پیدرپی برای مقابله با ریسک‌‌‌ها و تقلیل اثرات نااطمینانی‌‌‌ها روی آورد. در فضای بی‌‌‌ثبات اقتصاد کلان، وضع قوانین جامع و تعیین‌‌‌کننده‌ای که بتواند چشمانداز مناسبی برای کسب‌وکارها ایجاد کند بسیار کلیدی و تعیین‌‌‌کننده خواهد بود.
فضای سیاستگذاری عمومی
در فضای سیاستگذاری کشور، وجود نهادهای متعدد متولی مقررات‌گذاری یکی از عوامل اصلی شرایط موجود از حیث وضع قوانین و مقررات خلقالساعه و پیش‌بینی‌‌‌‌ناپذیر بوده است. فعالان اقتصادی در فرآیندهای مختلف کسب‌وکار با مقررات و قوانین متعددی مواجه هستند که علاوه بر تعدد و تزاید آنها، برخی از این قوانین و مقررات دقیق و شفاف نبوده و در برخی موارد، تعداد مقررات و حتی قوانین معتبر در یک حوزه کاری دقیق و روشن نیست، به نحوی که مجموعه این مسائل فعالان اقتصادی را با مشکلات عدیده‌ای مواجه کرده است. در واقع می‌‌‌توان گفت عدم‌ثبات فضای تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی از محل وضع مقررات متعدد، موجب بیثباتی، ناامنی و غیرقابل پیش‌بینی شدن محیط کسب‌وکار شده است.
محیط حقوقی کسب‌وکار
در دیگر سو، محیط حقوقی نا‌مطلوب موجود در فضای کسب‌وکار ایران علاوه بر محدودکردن فعالیت‌‌‌های اقتصادی، خلاقیت و نوآوری را سرکوب کرده و چشمانداز سرمایه‌گذاری و توسعه کسب‌وکار و حتی فضای برنامه‌‌‌ریزی در میان‌مدت را مبهم و توام با نااطمینانی کرده است. در واقع می‌‌‌توان گفت فعالان اقتصادی با دو نااطمینانی از محل تحولات فضای اقتصاد داخلی و نوسانات خارجی و در نتیجه این دو مساله، با نااطمینانی دیگری از محل صدور تصمیمات خلقالساعه و وضع قوانین و مقررات متعدد مواجه‌‌‌اند. در حالی که در شرایط متعارف، فعالان اقتصادی باید ضمن در اختیار داشتن فضای شفاف در برنامه‌‌‌ریزی و مدیریت تولید، آزاد باشند، اما مقررات زائد و بیش از حد در کشور، این آزادی را محدود کرده و بار مضاعف قوانین و مقررات در اقتصاد ایران، آسیب‌‌‌های بسیاری به فضای کسب‌وکار وارد آورده است.
مفهوم بهینگی در نظام قانون‌گذاری
یکی از ابزارهای مهم و اصلی مداخله دولت در اقتصاد، قانون است. مطابق با دیدگاه نهادگرایان، دولت و بازار همواره مکمل یکدیگرند و دولت بهعنوان یک نهاد فراگیر، از طریق وضع قوانین می‌‌‌تواند نهادهای جدیدی تعریف، تاسیس و مستقر کند. پرواضح است که دولت از طریق تصویب قوانین مناسب قادر است نقش غیرقابل انکاری در ایجاد زمینه لازم برای بهبود کارکرد سایر نهادها و همچنین کارکرد بهینه اقتصاد بازار ایفا کند. طبق این دیدگاه، تصویب هر قانون جدیدی از سوی دولت مترادف با ایجاد یک نهاد جدید با سازوکارها و الزامات خاص خود است که همچون هر پدیده دیگری دارای منافع و پیامدهایی است و طبیعتا ممکن است تعارضاتی با سایر نهادهای موجود داشته باشد. از دیگر سو، جامعه توسعه‌‌‌یافته جامعه‌‌‌ای است که قانون در آن در حد بهینه تولید شده باشد. همان‌گونه که کم بودن قوانین و نبود آنها موجب ایجاد رفتارهای خارج از قاعده و پرهزینه‌‌‌ای می‌شود که امور جامعه را مختل میکند، فراوانی، بیثباتی و پراکندگی قوانین نیز بر اتخاذ تصمیمات بهینه افراد و فعالان اقتصادی اثرات منفی می‌‌‌گذارد. بنابراین می‌‌‌توان این‌گونه بیان کرد که فرآیند قانون‌گذاری زمانی در نقطه بهینه خود قرار خواهد گرفت که خالص منافع در حداکثر میزان قابل قبول آن باشد. اما لازم است به این موضوع توجه شود که مطابق با تئوری مطلوبیت، قانون‌گذاری تا حد مشخصی دربرگیرنده منافع است و پس از آن نقطه، منافع و مطلوبیت حاصل از آن روند کاهشی به خود می‌گیرد.
ویژگی شفافیت، ثبات و پراکندگی قوانین
در خصوص قوانین و مقررات لازم است آلودگی مفهومی سه‌‌‌‌ویژگی شفافیت، ثبات و پراکندگی از میان برداشته شود و با ادبیات واحدی در خصوص این ویژگی‌‌‌ها صحبت شود. در ادبیات رایج، ویژگی شفافیت قانون به معنای قابل فهم بودن، واضح و فاقد ابهام بودن و نبود تناقض و تعارض محتوایی متن قانون با قوانین قبلی است. تعدد قوانین مصوب بدون درنظر گرفتن نظام جامعی که این موضوع در داخل آن قرار گیرد، موجب می‌شود که تعدد مصوبات خود به ایجاد چالش جدی در زمینه عدم‌هماهنگی منجر شده و وجود قوانین متعارض، دستگاه‌های مجری قانون را با مشکل مواجه کرده و فضای کسب‌وکار در کشور را غیرقابل برنامه‌‌‌ریزی و پیش‌بینی‌‌‌‌ناپذیر میکند.
ویژگی ثبات (پایداری) قوانین ناظر به نبود تغییر مکرر در قوانین است. به‌رغم اینکه کارآمدی نظام قانون‌گذاری در کیفیت تقنین است نه کمیت آن، اما متاسفانه در کشور ما مجلس و دولت با مساله کمیت بالای تولید قوانین و مقررات مواجه‌‌‌اند. افزایش کمیت قوانین را می‌‌‌توان با یک نگاه اولیه بر قوانین منتشره سالانه مشاهده کرد که متاسفانه هرساله بر حجم آن افزوده می‌شود. اصلاحات مکرر در قوانین و استفساریه‌‌‌ها نیز نشان‌دهنده عدم‌جامعیت قوانین برای کاربرد در شرایط مختلف بوده که بنا به هر دلیلی با کوچک‌ترین تغییراتی در فضای اقتصادی کشور، قوانین نیاز به اصلاح پیدا می‌کنند. دلیل دیگر این موضوع نیز می‌‌‌تواند عدم‌دقت و شتاب‌زدگی در وضع قوانین تفسیر شود. این موضوع، به‌ویژه زمانی که در برخی موارد فاصله تصویب تا اصلاح قانون به کوتاهی چند ماه است، حساسیت بیشتری می‌‌‌یابد.
نهایتا مفهوم پراکندگی قوانین بر متمرکز نبودن کلیه احکام مربوط به یک موضوع تحت یک قانون مادر دلالت دارد. کاهش قابل‌توجه قوانین جامع یکی از خلأهای قانون‌گذاری در ایران است که به شکل‌‌‌گیری پراکندگی در قوانین منجر شده است. نظام قانون‌گذاری در ایران تا حد امکان به دنبال تصویب قوانین جزئی و موردی بوده است تا اصلاح جامع قانون و این جزئی‌‌‌نگری باعث شده است قوانین مرتبا به صورت جزئی و بخشی اصلاح شوند. گاه مشاهده می‌شود برخی از این اصلاحات موجب ایجاد مشکلاتی در سایر بخش‌‌‌ها شده است. نبود هماهنگی میان اصلاحات جزئی و ایجاد چالش‌‌‌های اجرایی از آسیب‌‌‌های این نوع نگاه به موضوع قانون‌گذاری است. شرایط زمانی بدتر می‌شود که این اصلاحات جزئی بدون هماهنگی قبلی با سایر دستگاه‌های مرتبط صورت گرفته و نهایتا مشکلات متعددی در زمان اجرا ظاهر می‌شود که بزرگ‌ترین آسیب آن بر بدنه کسب‌وکارها وارد خواهد شد.
بار اداری قوانین و مقررات
مساله دیگری که در اینجا لازم است به آن توجه شود این است که تصویب هرگونه مقرره یا مصوبه توسط مجموعه نهادهای دولتی یا مقامات مقررات‌گذار، علاوه بر امتیازات یا حمایت‌‌‌هایی که به بخشی از جامعه ارائه می‌دهد، حامل قیود و تکالیفی برای بخشی از کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی است. در ادبیات قانون‌نویسی به برون‌داد این قیود و تکالیف که در قالب هزینه‌‌‌های تحمیل‌‌‌‌شده به کسب‌وکارها نمود می‌‌‌یابد، بار اداری قوانین اطلاق می‌شود. طبق تعریف، بار اداری قوانین شامل هزینه‌‌‌های ایجادشده برای بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی ناشی از تبعیت یا اجرای مقررات است. بنابراین زمانی که قوانین متعددی به‌‌‌‌کرات و در فواصل زمانی نزدیک به هم تصویب می‌شود، بار اداری قوانین فزاینده خواهد شد که خود یکی از آسیب‌‌‌های جدی به فضای کسب‌وکار و انگیزه فعالان اقتصادی است. مقررات دولتی می‌‌‌تواند هزینه‌‌‌های قابل‌توجهی را بر کسب‌وکارها تحمیل کند که با یک وقفه، این هزینه‌‌‌ها در قالب هزینه‌‌‌های بیشتر به مصرف‌کننده و عموم جامعه منتقل می‌شود. در باب کاهش بار مقررات دولتی می‌‌‌توان چند رویکرد را براساس تجارب کشورها مطرح کرد که برای سیاستگذاری جاری و آینده دولت‌‌‌ها می‌‌‌تواند مفید واقع شود. برخی از این رویکردها شامل شناسایی مقرراتی است که قابلیت این را دارند تا از طریق «جمع‌‌‌سپاری»، حذف یا کاهش یابند و همچنین هدف‌گذاری دولت برای کاهش بار نظارتی از طریق حذف قوانینی که در دستیابی به اهداف خود موثر نبوده‌اند.
تورم قوانین یا تورم قانون‌گذاری
زمانی که قانون‌گذار به دلایل مختلف، بدون توجه به پیامدهای یک قانون، اقدام به تصویب آن میکند، پدیده تورم قوانین یا تورم قانون‌گذاری بروز میکند که ناشی از تصویب بی‌رویه قوانین و مقررات است. در واقع این موضوع از چند جنبه مساله ایجاد میکند؛ در این شرایط قانون‌گذار در دام عدم‌نظارت بر اجرای قوانین قرار گرفته و آثار و پیامدهای قانون بر نظام حقوقی، سیاسی و اقتصادی مغفول واقع می‌شود. در ایران نیز تولید قوانین و مقررات با چنان سرعت و حجم بالایی در جریان است که می‌‌‌توان گفت با آسیب تورم قانون‌گذاری مواجه هستیم. این آسیب به این دلیل ایجاد شده است که نهادهای قانون‌گذار به‌‌‌دلایل مختلف و گاه بدون ارزیابی دقیق از ضرورت‌ها، الزامات و حتی پیامدهای یک قانون، اقدام به قانون‌گذاری می‌کنند. حتی مشاهده می‌شود گاهی مواقع بدون توجه به وجود بسترها و ظرفیت‌‌‌های لازم یا زمان مناسب برای اعمال یک قانون، قانون‌گذاری صورت می‌‌‌پذیرد و پس از آن به دلیل مشکلات ایجادشده، اصلاحیه‌‌‌های قانونی به صورت مکرر ابلاغ می‌شود و در نتیجه، تعداد و حجم قوانین به‌‌‌‌طور روزافزون افزایش می‌‌‌یابد.
اثر بیثباتی قوانین بر بروز فساد
طبق مطالعات انجام‌شده، قوانین و مقررات اضافی و پیچیده از چند منظر زمینه بروز فساد در جامعه را فراهم می‌کنند. اولین و بارزترین نمود آن این است که تعدد قوانین می‌‌‌تواند از مسیر ایجاد پدیده رشوه‌خواری باعث افزایش ناکارآمدی و بروز فساد شود. در سوی دیگر، بیثباتی قوانین در حوزه‌های مختلف، ازجمله اعتبارات و تامین مالی موجب ناکارآمدی بازارهای اقتصادی، افزایش ریسک و توزیع ریسک بین افراد شده که افزایش ریسک باعث کاهش سرمایه‌گذاری و به دنبال آن کاهش رشد اقتصادی می‌شود. طبیعتا فضاهای ناکارآمد، مستعد بروز پدیده فساد و رانت هستند. در یک مثال عینی، بیثباتی قوانین در حوزه بازار کار موجب ایجاد مانع پیش‌‌‌‌روی فرصت‌‌‌های شغلی و نیروی کار شده و رانده شدن نیروی کار از بخش رسمی به بخش غیر‌رسمی اقتصاد شده و پیچیدگی و انعطاف‌ناپذیری مقررات بازار کار، بنگاه‌ها را به سمت روش‌های دیگر حفظ قدرت رقابت -عموما مخرب- سوق می‌دهد. در بسیاری از موارد دولت‌‌‌ها با وضع مقررات و قوانین بیش از حد، اعطای مجوزهای خاص و تصمیمات خلقالساعه موجب آسیب به بازارها و کسب‌وکارها به‌ویژه در بخش خصوصی می‌‌‌شوند. طبق گزارش Doing Business بانک جهانی بین تعدد قوانین و مقررات و فساد رابطه مستقیمی وجود دارد. این گزارش، فساد کمتر در کشورهای صنعتی با دارا بودن مقررات و رویه‌‌‌های اداری کمتر در مقایسه با کشورهای در حال توسعه را به‌خوبی نشان می‌دهد. بنابراین توجه به این نکته حائز اهمیت است که پیچیدگی و کثرت رویه‌‌‌های اجرایی و عملیاتی موجب مشارکت ناخواسته در فساد و دور زدن قوانین می‌شود. فساد اداری در نتیجه شکل‌‌‌گیری یک نظام بوروکراتیک مشتمل بر شفافیت، پاسخگویی، اجماع‌محوری، قانون‌محوری، کارآیی و اثربخشی که تمام ویژگی‌‌‌های حکمرانی خوب است، قابل کنترل خواهد بود. به بیان دیگر، کاهش فساد نیازمند سازوکارهای نهادی است که یکی از این سازوکارهای نهادی، بهبود حکمرانی و تحقق حکمرانی خوب است. حکمرانی خوب نهایتا به تقویت جامعه مدنی، بهبود سیاست‌‌‌های اقتصادی و افزایش نرخ رشد درآمد منجر خواهد شد. در این رویکرد، بررسی و اصلاح قوانین و مقررات می‌‌‌تواند یک راهبرد اصلی باشد. شناسایی، بررسی و پیشنهاد بازنگری و اصلاح قوانین و مقررات دولتی و تجدیدنظر در قوانین منسوخ و متعارض، با هدف غلبه بر ضعف‌‌‌های مدیریتی و ارتقای کارآیی قوانین می‌‌‌تواند سبب بهبود کنترل فساد شود.
دلایل بروز مساله
در یک بررسی عمیق از مساله بیثباتی قوانین و مقررات در ایران، به نظر می‌رسد یکی از دلایل موضوع تصویب قوانین متعدد، نگاه سیاستگذار به قانون بهعنوان یک راه‌حل در رویایی با چالش‌‌‌ها به جای استفاده از ابزارهای دیگر باشد. در واقع اولین ابزار در دسترس سیاستگذار، اصلاح و تغییر قوانین به تناسب فضای پیشرو، بدون نگاه عمیق به مساله و برنامه‌‌‌ریزی برای استفاده از سایر ابزارهای سیاستی است. مصداق عینی و ملموس این نگاه را می‌‌‌توان در قوانین و مصوبات مرتبط با حوزه تثبیت نرخ ارز به‌‌‌‌راحتی شاهد بود؛ به نحوی که در برخورد با هر نوسان و تلاطم در اقتصاد جهانی که موجب اثرگذاری بر نرخ ارز در ایران شده است، قوانین متعددی در خصوص نحوه بازگشت ارز حاصل از صادرات، پیمان‌سپاری ارزی و... وضع شده است و این قوانین بدون بررسی پیامدهای جاری و آتی و بی‌‌‌توجه و ناهماهنگ با سایر قوانین موجود، موجب بروز مشکلات عدیده‌ای بر سر راه کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی شده است. در واقع می‌‌‌توان گفت در ایران با پدیده قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات مواجه هستیم. این نگاه سیاستگذار مبنی بر قانون‌گذاری به عنوان راه اصلی و اولیه برای حل چالش‌‌‌ها، به جای محدود کردن دامنه فعالیت دولت، موجب توسعه آن شده و از طریق افزایش دامنه مداخلات دولت و بسط مسوولیت‌‌‌های اداری آن به ظهور پدیده دولت اداری منجر شده و در بلندمدت موجب بروز انبوهی از قوانین اداری می‌شود که در شروع کسب‌وکار و در مراحل بعدی فعالیت اقتصادی، به موانع بزرگی مبدل می‌‌‌شوند؛ قوانینی که روزی با اهداف عالیه‌‌‌ای همچون چابک‌‌‌سازی و ساماندهی تعارضات در فضای کسب‌وکار طراحی و تصویب شده‌اند. این موضوع زمانی حادتر می‌شود که به موازات پیچیده‌تر شدن مسائل کسب‌وکارها در دنیای مدرن، دولت‌‌‌ها نیز در قالب نمایش اقتدار سیاستگذاری، با وضع قوانین متعدد، موجب بسط و تشدید فعالیت‌‌‌های قوه قانون‌گذاری و تولید قوانین بیشتر با ابعاد گسترده‌تر شوند.
یکی از شاخص‌‌‌های جهانی ناظر بر موضوع ثبات و پایداری قوانین و مقررات، شاخص حکمرانی خوب است. بانک جهانی حکمرانی خوب را براساس 6 شاخص حق اظهارنظر و پاسخگویی، ثبات سیاسی، کارآیی دولت، کیفیت قوانین و مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد تعریف میکند. در این شاخص، کیفیت قوانین و مقررات در برگیرنده مواردی همچون تنظیم قوانین اختلال‌زا در بازار مانند کنترل قیمت‌ها، ایجاد موانع در صادرات و واردات، محدودیت‌های تخصیص ارز و... و موارد مشابه است که هر یک به عنوان مانعی برای توسعه اقتصادی مطرح هستند. متاسفانه رویکرد قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات براساس درک نادرست از تعریف حاکمیت قانون شکل گرفته است. در واقع این رویکرد مبتنی بر این فرض است که در صورت تعدد و حجم زیاد قوانین، کارکردهای قانون بهبود خواهد یافت و حاکمیت قانون در در این صورت تقویت خواهد شد. این در حالی است که پیشرفت کشورها در حوزه قانون‌گذاری اثبات کرده است که افزودن به حجم قوانین، نه‌‌‌‌تنها به تقویت حاکمیت قانون در طول زمان کمک نکرده، بلکه در موارد بسیاری موجب به بیراهه کشیده شدن نظام حقوقی و شکل‌‌‌گیری فضای ابهام در قوانین شده و نهایتا تضعیف حاکمیت قانون را به‌همراه داشته است و در یک رویکرد پیشرو و واقع‌بینانه‌‌‌تر، شاهد هستیم که ابزار قانون در رسیدگی و ساماندهی به چالش‌‌‌های پیش‌‌‌‌روی سیاستگذار در موارد بسیاری ناکارآمد بوده است.
راهکارهای پیشنهادی
با توجه به اینکه عمده قوانین مصوب در ایران به دلیل بروز رخدادهای جدید و قرارگیری در موقعیت‌‌‌های ناشناخته وضع می‌‌‌شوند، بنابراین لازم است بر ویژگی جامعیت قوانین تمرکز ویژه‌ای شود. براساس مسائل پیشگفته در بخش قبلی می‌‌‌توان موارد زیر را به سیاستگذار پیشنهاد داد. اولین اقدام می‌‌‌تواند تورم‌زدایی از قوانین موجود باشد. طبق اعلام مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، در حال حاضر بیش از ١٢هزار و ٥٠٠قانون در کشور وجود دارد که به علت تداخل با سایر قوانین یا ناسخ و منسوخ بودن برخی، زمینه سوءاستفاده از قوانین پدید می‌‌‌آید. بنابراین لازم است رویکردی برای حذف قوانین متعارض و متناقض و یکپارچه‌‌‌سازی برخی قوانین صورت پذیرد. تغییر رویکرد به سمت قانون‌گذاری داده‌محور می‌‌‌تواند یکی از مسیرهای اثرگذار بر کیفیت قانون‌گذاری در کشور باشد. در این زمینه احصای نظران نخبگان و خبرگان هر حوزه، به‌ویژه در بخش تدوین قوانین و مقررات حوزه کسب‌وکار، افکارسنجی و بازخوردگیری از قوانین موجود، در ارتقای کیفیت قانون‌گذاری حائز اهمیت است. یکی از اقدامات کشورها در حوزه نظارت، جایگزینی نظارت پیشینی به جای نظارت پسینی است؛ به این صورت که به‌جای نظارت بر اجرای قانون در قالب رویکردهای بازرسی، لازم است روی لوایح ارسالی دولت با هدف ارزیابی لوایح و قراردادن شاخص‌‌‌های نظارتی، نظارت پیشینی با رویکرد نظارت سیاستی و کارکردی قوانین صورت پذیرد. به‌‌‌کارگیری ابزارهایی برای ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، یکی از راهبردهای توصیه‌شده در این خصوص است. مطابق با این راهبرد، پیش از تصویب هر مقرره، لازم است ضرورت تصویب مقرره برای دستیابی به هدف مورد نظر ارزیابی شود. بدیهی است که پایبندی سیاستگذار به انطباق اقدامات با برخی اصول اولیه از جمله موارد فوق‌الذکر تا حدی در کاهش تورم مقررات‌گذاری موثر خواهد بود.
پایداری و ثبات قوانین، تقویت‌‌‌کننده پیشبینیپذیر بودن فضای کسب‌وکار است و تا حدودی می‌‌‌تواند نوسانات اقتصاد کلان و شرایط نااطمینانی در اقتصاد ایران را پوشش دهد. بنابراین پایداری یک ویژگی مهم قوانین است که می‌‌‌تواند تضمین‌‌‌‌کننده ثبات و امنیت اقتصادی از زاویه نگاه کسب‌وکار باشد. اما قانون‌گذاری بیش از حد در قالب تصویب مکرر قوانین جدید و اصلاح پیدرپی قوانین موجود، یکی از رویه‌‌‌های جاری قانون‌گذاری در ایران است که سبب مخدوش شدن ویژگی ثبات قوانین شده است. به‌رغم اینکه در بند ١٠ سیاست‌‌‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب سال ١٣٩٢ «ایجاد ثبات رویه‌‌‌ها و مقررات حوزه صادرات با هدف گسترش پایدار سهم ایران در بازارهای هدف» بهعنوان یکی از مکانیزم‌‌‌های حمایت از صادرات ذکر شده، اما عمده‌ترین بیثباتی قوانین و مقررات در کشور مربوط به قوانین و مقررات گمرکی، ارزی و تجارت خارجی است که بیشترین لطمه را به تولید و صادرات کشور وارد کرده است.
معاونت بررسی‌‌‌های اقتصادی اتاق تهران در مطالعه‌‌‌ای به موضوع مهم بهینگی قوانین از این منظر پرداخته است. براساس این گزارش، در یک بررسی اولیه مشاهده می‌شود طی بازه ١٠ساله حدود ١٢٩٨٢قانون یا مقرره در سامانه ملی قوانین و مقررات بارگذاری شده که ٨هزار مورد آن مربوط به مجلس شورای اسلامی، هیات‌وزیران، گمرک، سازمان امور مالیاتی، وزارت صمت و شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌‌‌های حمایتی محصولات کشاورزی بوده است و با درنظرگرفتن حجم قوانین اصلاحی بهعنوان معیاری ضمنی برای ارزیابی درجه ثبات قوانین، مشاهده می‌شود طی این بازه حدود ١٩٢٦قانون و مقرره به تصویب رسیده است؛ به عبارتی حدود ١٥درصد از قوانین و مقررات مصوب در 10سال اخیر، مربوط به اصلاح و تغییرات در قوانین موجود بوده است که نشان از بیثباتی قوانین دارد. در بررسی عمیق‌‌‌تر شاهد هستیم که تنها در خصوص قانون مالیات‌های مستقیم، طی بازه 10ساله فوق‌الذکر، ١٩٤ بخشنامه، تصویب‌‌‌نامه، آیین‌‌‌نامه، مصوبه، اصلاح آیین‌‌‌نامه، تفسیر، ابلاغ دستورالعمل و... به تصویب و ابلاغ رسیده است. بنابراین تمامی این بررسی‌‌‌ها نشان از آسیب جدی نظام قانون‌گذاری کشور در ابعاد مختلف دارد. شاید پذیرش اصل قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات، منشأ اصلی بروز چنین پدیده‌ای در ایران باشد. در این صورت بهتر است هنگام تصویب قانون این پرسش‌‌‌ها مطرح شود که آیا برای دستیابی به هدف موردنظر، تصویب قانون جدید تنها راه‌حل احتمالی است؟ آیا این هدف پیش از این از طریق سایر قوانین دنبال نشده است؟ اگر پاسخ مثبت است، آیا آسیب‌‌‌شناسی دلایل عدم‌تحقق اهداف قبلی از مسیر قانونی انجام شده است؟ آیا روش کارآمدتر و کم‌هزینه‌‌‌تری غیر از وضع قانون برای دستیابی به این هدف وجود ندارد؟
یکی از خلأهای موجود در نظام قانون‌گذاری در ایران، عدم‌اجرای فرآیند ارزیابی تاثیرات پسینی و پیشینی هر قانون است، در حالی که این اقدام معمول برای ارتقای کیفیت قانون در بسیاری از کشورها عملیاتی شده است. نبود چنین فرآیندی در نظام قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری کشور موجب شده است تا سیاستگذار شناخت دقیقی از پیامدهای سیاست‌‌‌های اتخاذشده، به‌ویژه در بخش خصوصی نداشته باشد و مقرره‌های متعدد فارغ از اثرات مخرب احتمالی وضع شوند. شناسایی مقررات با قابلیت حذف و تقلیل از طریق جمع‌‌‌سپاری و همچنین هدف‌گذاری دولت برای کاهش بار نظارتی از طریق حذف قوانینی که در دستیابی به اهداف خود موثر نبوده‌اند، از جمله رویکردهای کشورها در باب کاهش بار مقررات دولتی بوده است که برای سیاستگذاری جاری و آینده دولت‌‌‌ها می‌‌‌تواند مفید واقع شود. در واقع در ایران شاهد هستیم که نگاه سیاستگذار به مساله قانون‌گذاری بهعنوان راه اصلی و اولیه برای حل چالش‌‌‌هاست و با پدیده قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات مواجه هستیم. در این رویکرد به جای محدود شدن دامنه فعالیت دولت، روز به روز مداخله و نقش دولت در حوزه کسب‌وکار توسعه پیدا کرده و از طریق بسط مسوولیت‌‌‌های اداری دولت، پدیده دولت اداری ظهور یافته است. نتیجه این رویکرد این است که پس از یک افق زمانی با انبوهی از قوانین اداری مواجه شده‌ایم که به موانع بزرگی در شروع کسب‌وکار و در مراحل بعدی فعالیت اقتصادی مبدل شده‌اند؛ قوانینی که روزی با اهداف عالیه‌‌‌ای همچون چابک‌‌‌سازی و ساماندهی تعارضات در فضای کسب‌وکار طراحی و تصویب شده‌اند.
چالش‌‌‌های فضای کسب‌وکار
فضای کسب‌وکار در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر تحت‌تاثیر مجموعه عواملی، از سه‌‌‌‌بعد مختلف تحولات فضای اقتصاد کلان، فضای سیاستگذاری عمومی و محیط حقوقی، با چالش‌‌‌ها و آسیب‌‌‌های متعددی مواجه شده و همه این عوامل در کنار هم شرایطی را به وجود آورده که عرصه را بر فضای کسب‌وکار تنگ کرده است. بدیهی است که بیثباتی در فضای کسب‌وکار، ویژگی پیشبینیپذیر بودن و شفافیت را از محیط سلب کرده و موجب می‌شود فضای برنامه‌‌‌ریزی از کسب‌وکار گرفته شود. در ادامه به هریک از تحولات در سه‌‌‌‌بعد پیشگفته اشاره شده است.
فضای اقتصاد کلان
در بعد اقتصاد کلان، شرایط نااطمینانی در اقتصاد ایران به‌واسطه تحریم‌‌‌های اقتصادی در کنار شرایط بی‌‌‌ثبات متغیرهای اقتصادی همچون نرخ تورم بالا و جهش‌‌‌های ارزی متعدد، عملا سبب شده است تا سیاستگذار به مقررات‌گذاری‌های پیدرپی برای مقابله با ریسک‌‌‌ها و تقلیل اثرات نااطمینانی‌‌‌ها روی آورد. در فضای بی‌‌‌ثبات اقتصاد کلان، وضع قوانین جامع و تعیین‌‌‌کننده‌ای که بتواند چشمانداز مناسبی برای کسب‌وکارها ایجاد کند بسیار کلیدی و تعیین‌‌‌کننده خواهد بود.
فضای سیاستگذاری عمومی
در فضای سیاستگذاری کشور، وجود نهادهای متعدد متولی مقررات‌گذاری یکی از عوامل اصلی شرایط موجود از حیث وضع قوانین و مقررات خلقالساعه و پیش‌بینی‌‌‌‌ناپذیر بوده است. فعالان اقتصادی در فرآیندهای مختلف کسب‌وکار با مقررات و قوانین متعددی مواجه هستند که علاوه بر تعدد و تزاید آنها، برخی از این قوانین و مقررات دقیق و شفاف نبوده و در برخی موارد، تعداد مقررات و حتی قوانین معتبر در یک حوزه کاری دقیق و روشن نیست، به نحوی که مجموعه این مسائل فعالان اقتصادی را با مشکلات عدیده‌ای مواجه کرده است. در واقع می‌‌‌توان گفت عدم‌ثبات فضای تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی از محل وضع مقررات متعدد، موجب بیثباتی، ناامنی و غیرقابل پیش‌بینی شدن محیط کسب‌وکار شده است.
محیط حقوقی کسب‌وکار
در دیگر سو، محیط حقوقی نا‌مطلوب موجود در فضای کسب‌وکار ایران علاوه بر محدودکردن فعالیت‌‌‌های اقتصادی، خلاقیت و نوآوری را سرکوب کرده و چشمانداز سرمایه‌گذاری و توسعه کسب‌وکار و حتی فضای برنامه‌‌‌ریزی در میان‌مدت را مبهم و توام با نااطمینانی کرده است. در واقع می‌‌‌توان گفت فعالان اقتصادی با دو نااطمینانی از محل تحولات فضای اقتصاد داخلی و نوسانات خارجی و در نتیجه این دو مساله، با نااطمینانی دیگری از محل صدور تصمیمات خلقالساعه و وضع قوانین و مقررات متعدد مواجه‌‌‌اند. در حالی که در شرایط متعارف، فعالان اقتصادی باید ضمن در اختیار داشتن فضای شفاف در برنامه‌‌‌ریزی و مدیریت تولید، آزاد باشند، اما مقررات زائد و بیش از حد در کشور، این آزادی را محدود کرده و بار مضاعف قوانین و مقررات در اقتصاد ایران، آسیب‌‌‌های بسیاری به فضای کسب‌وکار وارد آورده است.
مفهوم بهینگی در نظام قانون‌گذاری
یکی از ابزارهای مهم و اصلی مداخله دولت در اقتصاد، قانون است. مطابق با دیدگاه نهادگرایان، دولت و بازار همواره مکمل یکدیگرند و دولت بهعنوان یک نهاد فراگیر، از طریق وضع قوانین می‌‌‌تواند نهادهای جدیدی تعریف، تاسیس و مستقر کند. پرواضح است که دولت از طریق تصویب قوانین مناسب قادر است نقش غیرقابل انکاری در ایجاد زمینه لازم برای بهبود کارکرد سایر نهادها و همچنین کارکرد بهینه اقتصاد بازار ایفا کند. طبق این دیدگاه، تصویب هر قانون جدیدی از سوی دولت مترادف با ایجاد یک نهاد جدید با سازوکارها و الزامات خاص خود است که همچون هر پدیده دیگری دارای منافع و پیامدهایی است و طبیعتا ممکن است تعارضاتی با سایر نهادهای موجود داشته باشد. از دیگر سو، جامعه توسعه‌‌‌یافته جامعه‌‌‌ای است که قانون در آن در حد بهینه تولید شده باشد. همان‌گونه که کم بودن قوانین و نبود آنها موجب ایجاد رفتارهای خارج از قاعده و پرهزینه‌‌‌ای می‌شود که امور جامعه را مختل میکند، فراوانی، بیثباتی و پراکندگی قوانین نیز بر اتخاذ تصمیمات بهینه افراد و فعالان اقتصادی اثرات منفی می‌‌‌گذارد. بنابراین می‌‌‌توان این‌گونه بیان کرد که فرآیند قانون‌گذاری زمانی در نقطه بهینه خود قرار خواهد گرفت که خالص منافع در حداکثر میزان قابل قبول آن باشد. اما لازم است به این موضوع توجه شود که مطابق با تئوری مطلوبیت، قانون‌گذاری تا حد مشخصی دربرگیرنده منافع است و پس از آن نقطه، منافع و مطلوبیت حاصل از آن روند کاهشی به خود می‌گیرد.
ویژگی شفافیت، ثبات و پراکندگی قوانین
در خصوص قوانین و مقررات لازم است آلودگی مفهومی سه‌‌‌‌ویژگی شفافیت، ثبات و پراکندگی از میان برداشته شود و با ادبیات واحدی در خصوص این ویژگی‌‌‌ها صحبت شود. در ادبیات رایج، ویژگی شفافیت قانون به معنای قابل فهم بودن، واضح و فاقد ابهام بودن و نبود تناقض و تعارض محتوایی متن قانون با قوانین قبلی است. تعدد قوانین مصوب بدون درنظر گرفتن نظام جامعی که این موضوع در داخل آن قرار گیرد، موجب می‌شود که تعدد مصوبات خود به ایجاد چالش جدی در زمینه عدم‌هماهنگی منجر شده و وجود قوانین متعارض، دستگاه‌های مجری قانون را با مشکل مواجه کرده و فضای کسب‌وکار در کشور را غیرقابل برنامه‌‌‌ریزی و پیش‌بینی‌‌‌‌ناپذیر میکند.
ویژگی ثبات (پایداری) قوانین ناظر به نبود تغییر مکرر در قوانین است. به‌رغم اینکه کارآمدی نظام قانون‌گذاری در کیفیت تقنین است نه کمیت آن، اما متاسفانه در کشور ما مجلس و دولت با مساله کمیت بالای تولید قوانین و مقررات مواجه‌‌‌اند. افزایش کمیت قوانین را می‌‌‌توان با یک نگاه اولیه بر قوانین منتشره سالانه مشاهده کرد که متاسفانه هرساله بر حجم آن افزوده می‌شود. اصلاحات مکرر در قوانین و استفساریه‌‌‌ها نیز نشان‌دهنده عدم‌جامعیت قوانین برای کاربرد در شرایط مختلف بوده که بنا به هر دلیلی با کوچک‌ترین تغییراتی در فضای اقتصادی کشور، قوانین نیاز به اصلاح پیدا می‌کنند. دلیل دیگر این موضوع نیز می‌‌‌تواند عدم‌دقت و شتاب‌زدگی در وضع قوانین تفسیر شود. این موضوع، به‌ویژه زمانی که در برخی موارد فاصله تصویب تا اصلاح قانون به کوتاهی چند ماه است، حساسیت بیشتری می‌‌‌یابد.
نهایتا مفهوم پراکندگی قوانین بر متمرکز نبودن کلیه احکام مربوط به یک موضوع تحت یک قانون مادر دلالت دارد. کاهش قابل‌توجه قوانین جامع یکی از خلأهای قانون‌گذاری در ایران است که به شکل‌‌‌گیری پراکندگی در قوانین منجر شده است. نظام قانون‌گذاری در ایران تا حد امکان به دنبال تصویب قوانین جزئی و موردی بوده است تا اصلاح جامع قانون و این جزئی‌‌‌نگری باعث شده است قوانین مرتبا به صورت جزئی و بخشی اصلاح شوند. گاه مشاهده می‌شود برخی از این اصلاحات موجب ایجاد مشکلاتی در سایر بخش‌‌‌ها شده است. نبود هماهنگی میان اصلاحات جزئی و ایجاد چالش‌‌‌های اجرایی از آسیب‌‌‌های این نوع نگاه به موضوع قانون‌گذاری است. شرایط زمانی بدتر می‌شود که این اصلاحات جزئی بدون هماهنگی قبلی با سایر دستگاه‌های مرتبط صورت گرفته و نهایتا مشکلات متعددی در زمان اجرا ظاهر می‌شود که بزرگ‌ترین آسیب آن بر بدنه کسب‌وکارها وارد خواهد شد.
بار اداری قوانین و مقررات
مساله دیگری که در اینجا لازم است به آن توجه شود این است که تصویب هرگونه مقرره یا مصوبه توسط مجموعه نهادهای دولتی یا مقامات مقررات‌گذار، علاوه بر امتیازات یا حمایت‌‌‌هایی که به بخشی از جامعه ارائه می‌دهد، حامل قیود و تکالیفی برای بخشی از کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی است. در ادبیات قانون‌نویسی به برون‌داد این قیود و تکالیف که در قالب هزینه‌‌‌های تحمیل‌‌‌‌شده به کسب‌وکارها نمود می‌‌‌یابد، بار اداری قوانین اطلاق می‌شود. طبق تعریف، بار اداری قوانین شامل هزینه‌‌‌های ایجادشده برای بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی ناشی از تبعیت یا اجرای مقررات است. بنابراین زمانی که قوانین متعددی به‌‌‌‌کرات و در فواصل زمانی نزدیک به هم تصویب می‌شود، بار اداری قوانین فزاینده خواهد شد که خود یکی از آسیب‌‌‌های جدی به فضای کسب‌وکار و انگیزه فعالان اقتصادی است. مقررات دولتی می‌‌‌تواند هزینه‌‌‌های قابل‌توجهی را بر کسب‌وکارها تحمیل کند که با یک وقفه، این هزینه‌‌‌ها در قالب هزینه‌‌‌های بیشتر به مصرف‌کننده و عموم جامعه منتقل می‌شود. در باب کاهش بار مقررات دولتی می‌‌‌توان چند رویکرد را براساس تجارب کشورها مطرح کرد که برای سیاستگذاری جاری و آینده دولت‌‌‌ها می‌‌‌تواند مفید واقع شود. برخی از این رویکردها شامل شناسایی مقرراتی است که قابلیت این را دارند تا از طریق «جمع‌‌‌سپاری»، حذف یا کاهش یابند و همچنین هدف‌گذاری دولت برای کاهش بار نظارتی از طریق حذف قوانینی که در دستیابی به اهداف خود موثر نبوده‌اند.
تورم قوانین یا تورم قانون‌گذاری
زمانی که قانون‌گذار به دلایل مختلف، بدون توجه به پیامدهای یک قانون، اقدام به تصویب آن میکند، پدیده تورم قوانین یا تورم قانون‌گذاری بروز میکند که ناشی از تصویب بی‌رویه قوانین و مقررات است. در واقع این موضوع از چند جنبه مساله ایجاد میکند؛ در این شرایط قانون‌گذار در دام عدم‌نظارت بر اجرای قوانین قرار گرفته و آثار و پیامدهای قانون بر نظام حقوقی، سیاسی و اقتصادی مغفول واقع می‌شود. در ایران نیز تولید قوانین و مقررات با چنان سرعت و حجم بالایی در جریان است که می‌‌‌توان گفت با آسیب تورم قانون‌گذاری مواجه هستیم. این آسیب به این دلیل ایجاد شده است که نهادهای قانون‌گذار به‌‌‌دلایل مختلف و گاه بدون ارزیابی دقیق از ضرورت‌ها، الزامات و حتی پیامدهای یک قانون، اقدام به قانون‌گذاری می‌کنند. حتی مشاهده می‌شود گاهی مواقع بدون توجه به وجود بسترها و ظرفیت‌‌‌های لازم یا زمان مناسب برای اعمال یک قانون، قانون‌گذاری صورت می‌‌‌پذیرد و پس از آن به دلیل مشکلات ایجادشده، اصلاحیه‌‌‌های قانونی به صورت مکرر ابلاغ می‌شود و در نتیجه، تعداد و حجم قوانین به‌‌‌‌طور روزافزون افزایش می‌‌‌یابد.
اثر بیثباتی قوانین بر بروز فساد
طبق مطالعات انجام‌شده، قوانین و مقررات اضافی و پیچیده از چند منظر زمینه بروز فساد در جامعه را فراهم می‌کنند. اولین و بارزترین نمود آن این است که تعدد قوانین می‌‌‌تواند از مسیر ایجاد پدیده رشوه‌خواری باعث افزایش ناکارآمدی و بروز فساد شود. در سوی دیگر، بیثباتی قوانین در حوزه‌های مختلف، ازجمله اعتبارات و تامین مالی موجب ناکارآمدی بازارهای اقتصادی، افزایش ریسک و توزیع ریسک بین افراد شده که افزایش ریسک باعث کاهش سرمایه‌گذاری و به دنبال آن کاهش رشد اقتصادی می‌شود. طبیعتا فضاهای ناکارآمد، مستعد بروز پدیده فساد و رانت هستند. در یک مثال عینی، بیثباتی قوانین در حوزه بازار کار موجب ایجاد مانع پیش‌‌‌‌روی فرصت‌‌‌های شغلی و نیروی کار شده و رانده شدن نیروی کار از بخش رسمی به بخش غیر‌رسمی اقتصاد شده و پیچیدگی و انعطاف‌ناپذیری مقررات بازار کار، بنگاه‌ها را به سمت روش‌های دیگر حفظ قدرت رقابت -عموما مخرب- سوق می‌دهد. در بسیاری از موارد دولت‌‌‌ها با وضع مقررات و قوانین بیش از حد، اعطای مجوزهای خاص و تصمیمات خلقالساعه موجب آسیب به بازارها و کسب‌وکارها به‌ویژه در بخش خصوصی می‌‌‌شوند. طبق گزارش Doing Business بانک جهانی بین تعدد قوانین و مقررات و فساد رابطه مستقیمی وجود دارد. این گزارش، فساد کمتر در کشورهای صنعتی با دارا بودن مقررات و رویه‌‌‌های اداری کمتر در مقایسه با کشورهای در حال توسعه را به‌خوبی نشان می‌دهد. بنابراین توجه به این نکته حائز اهمیت است که پیچیدگی و کثرت رویه‌‌‌های اجرایی و عملیاتی موجب مشارکت ناخواسته در فساد و دور زدن قوانین می‌شود. فساد اداری در نتیجه شکل‌‌‌گیری یک نظام بوروکراتیک مشتمل بر شفافیت، پاسخگویی، اجماع‌محوری، قانون‌محوری، کارآیی و اثربخشی که تمام ویژگی‌‌‌های حکمرانی خوب است، قابل کنترل خواهد بود. به بیان دیگر، کاهش فساد نیازمند سازوکارهای نهادی است که یکی از این سازوکارهای نهادی، بهبود حکمرانی و تحقق حکمرانی خوب است. حکمرانی خوب نهایتا به تقویت جامعه مدنی، بهبود سیاست‌‌‌های اقتصادی و افزایش نرخ رشد درآمد منجر خواهد شد. در این رویکرد، بررسی و اصلاح قوانین و مقررات می‌‌‌تواند یک راهبرد اصلی باشد. شناسایی، بررسی و پیشنهاد بازنگری و اصلاح قوانین و مقررات دولتی و تجدیدنظر در قوانین منسوخ و متعارض، با هدف غلبه بر ضعف‌‌‌های مدیریتی و ارتقای کارآیی قوانین می‌‌‌تواند سبب بهبود کنترل فساد شود.
دلایل بروز مساله
در یک بررسی عمیق از مساله بیثباتی قوانین و مقررات در ایران، به نظر می‌رسد یکی از دلایل موضوع تصویب قوانین متعدد، نگاه سیاستگذار به قانون بهعنوان یک راه‌حل در رویایی با چالش‌‌‌ها به جای استفاده از ابزارهای دیگر باشد. در واقع اولین ابزار در دسترس سیاستگذار، اصلاح و تغییر قوانین به تناسب فضای پیشرو، بدون نگاه عمیق به مساله و برنامه‌‌‌ریزی برای استفاده از سایر ابزارهای سیاستی است. مصداق عینی و ملموس این نگاه را می‌‌‌توان در قوانین و مصوبات مرتبط با حوزه تثبیت نرخ ارز به‌‌‌‌راحتی شاهد بود؛ به نحوی که در برخورد با هر نوسان و تلاطم در اقتصاد جهانی که موجب اثرگذاری بر نرخ ارز در ایران شده است، قوانین متعددی در خصوص نحوه بازگشت ارز حاصل از صادرات، پیمان‌سپاری ارزی و... وضع شده است و این قوانین بدون بررسی پیامدهای جاری و آتی و بی‌‌‌توجه و ناهماهنگ با سایر قوانین موجود، موجب بروز مشکلات عدیده‌ای بر سر راه کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی شده است. در واقع می‌‌‌توان گفت در ایران با پدیده قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات مواجه هستیم. این نگاه سیاستگذار مبنی بر قانون‌گذاری به عنوان راه اصلی و اولیه برای حل چالش‌‌‌ها، به جای محدود کردن دامنه فعالیت دولت، موجب توسعه آن شده و از طریق افزایش دامنه مداخلات دولت و بسط مسوولیت‌‌‌های اداری آن به ظهور پدیده دولت اداری منجر شده و در بلندمدت موجب بروز انبوهی از قوانین اداری می‌شود که در شروع کسب‌وکار و در مراحل بعدی فعالیت اقتصادی، به موانع بزرگی مبدل می‌‌‌شوند؛ قوانینی که روزی با اهداف عالیه‌‌‌ای همچون چابک‌‌‌سازی و ساماندهی تعارضات در فضای کسب‌وکار طراحی و تصویب شده‌اند. این موضوع زمانی حادتر می‌شود که به موازات پیچیده‌تر شدن مسائل کسب‌وکارها در دنیای مدرن، دولت‌‌‌ها نیز در قالب نمایش اقتدار سیاستگذاری، با وضع قوانین متعدد، موجب بسط و تشدید فعالیت‌‌‌های قوه قانون‌گذاری و تولید قوانین بیشتر با ابعاد گسترده‌تر شوند.
یکی از شاخص‌‌‌های جهانی ناظر بر موضوع ثبات و پایداری قوانین و مقررات، شاخص حکمرانی خوب است. بانک جهانی حکمرانی خوب را براساس 6 شاخص حق اظهارنظر و پاسخگویی، ثبات سیاسی، کارآیی دولت، کیفیت قوانین و مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد تعریف میکند. در این شاخص، کیفیت قوانین و مقررات در برگیرنده مواردی همچون تنظیم قوانین اختلال‌زا در بازار مانند کنترل قیمت‌ها، ایجاد موانع در صادرات و واردات، محدودیت‌های تخصیص ارز و... و موارد مشابه است که هر یک به عنوان مانعی برای توسعه اقتصادی مطرح هستند. متاسفانه رویکرد قانون‌گذاری به‌‌‌مثابه اولین راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات براساس درک نادرست از تعریف حاکمیت قانون شکل گرفته است. در واقع این رویکرد مبتنی بر این فرض است که در صورت تعدد و حجم زیاد قوانین، کارکردهای قانون بهبود خواهد یافت و حاکمیت قانون در در این صورت تقویت خواهد شد. این در حالی است که پیشرفت کشورها در حوزه قانون‌گذاری اثبات کرده است که افزودن به حجم قوانین، نه‌‌‌‌تنها به تقویت حاکمیت قانون در طول زمان کمک نکرده، بلکه در موارد بسیاری موجب به بیراهه کشیده شدن نظام حقوقی و شکل‌‌‌گیری فضای ابهام در قوانین شده و نهایتا تضعیف حاکمیت قانون را به‌همراه داشته است و در یک رویکرد پیشرو و واقع‌بینانه‌‌‌تر، شاهد هستیم که ابزار قانون در رسیدگی و ساماندهی به چالش‌‌‌های پیش‌‌‌‌روی سیاستگذار در موارد بسیاری ناکارآمد بوده است.
راهکارهای پیشنهادی
با توجه به اینکه عمده قوانین مصوب در ایران به دلیل بروز رخدادهای جدید و قرارگیری در موقعیت‌‌‌های ناشناخته وضع می‌‌‌شوند، بنابراین لازم است بر ویژگی جامعیت قوانین تمرکز ویژه‌ای شود. براساس مسائل پیشگفته در بخش قبلی می‌‌‌توان موارد زیر را به سیاستگذار پیشنهاد داد. اولین اقدام می‌‌‌تواند تورم‌زدایی از قوانین موجود باشد. طبق اعلام مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، در حال حاضر بیش از ١٢هزار و ٥٠٠قانون در کشور وجود دارد که به علت تداخل با سایر قوانین یا ناسخ و منسوخ بودن برخی، زمینه سوءاستفاده از قوانین پدید می‌‌‌آید. بنابراین لازم است رویکردی برای حذف قوانین متعارض و متناقض و یکپارچه‌‌‌سازی برخی قوانین صورت پذیرد. تغییر رویکرد به سمت قانون‌گذاری داده‌محور می‌‌‌تواند یکی از مسیرهای اثرگذار بر کیفیت قانون‌گذاری در کشور باشد. در این زمینه احصای نظران نخبگان و خبرگان هر حوزه، به‌ویژه در بخش تدوین قوانین و مقررات حوزه کسب‌وکار، افکارسنجی و بازخوردگیری از قوانین موجود، در ارتقای کیفیت قانون‌گذاری حائز اهمیت است. یکی از اقدامات کشورها در حوزه نظارت، جایگزینی نظارت پیشینی به جای نظارت پسینی است؛ به این صورت که به‌جای نظارت بر اجرای قانون در قالب رویکردهای بازرسی، لازم است روی لوایح ارسالی دولت با هدف ارزیابی لوایح و قراردادن شاخص‌‌‌های نظارتی، نظارت پیشینی با رویکرد نظارت سیاستی و کارکردی قوانین صورت پذیرد. به‌‌‌کارگیری ابزارهایی برای ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری، یکی از راهبردهای توصیه‌شده در این خصوص است. مطابق با این راهبرد، پیش از تصویب هر مقرره، لازم است ضرورت تصویب مقرره برای دستیابی به هدف مورد نظر ارزیابی شود. بدیهی است که پایبندی سیاستگذار به انطباق اقدامات با برخی اصول اولیه از جمله موارد فوق‌الذکر تا حدی در کاهش تورم مقررات‌گذاری موثر خواهد بود.
| لینک مطلب: | http://eghtesadkerman.ir/News/item/11951 |