بررسی یک مناقشه قانونی؛
چالش پایدار میان معدن و محیطزیست
کد خبر: 12095
چالش میان معدن و محیطزیست موضوعی قدیمی است که بارها برای حل آن تلاش‌هایی شده، اما شاید تاکنون راهکار مشترکی در دستور کار قرار نگرفته است. بخش معدن به سبب ماهیت، خود را درون مجموعه بزرگ منابع طبیعی و محیطزیست جانمایی می‌کند...
چالش میان معدن و محیطزیست موضوعی قدیمی است که بارها برای حل آن تلاش‌هایی شده، اما شاید تاکنون راهکار مشترکی در دستور کار قرار نگرفته است. بخش معدن به سبب ماهیت، خود را درون مجموعه بزرگ منابع طبیعی و محیطزیست جانمایی می‌کند. لازمه بقای بخش معدن، تعامل جدی با هریک از بخش‌‌‌های مزبور و نیز تامین بیشتر منافع ملی است که به باور متولیان منابع طبیعی و محیطزیست، این بخش هیچ‌گاه نتوانسته است همگام با حفظ منافع مردم، در پی حداکثرسازی تعامل با محیطزیست و منابع طبیعی، گامی شایسته بردارد.
سه‌بخش معدن، منابع طبیعی و محیطزیست نه بهعنوان چند مجموعه درهم‌‌‌تنیده، بلکه بهعنوان بخش‌‌‌های مزاحم با یکدیگر رفتار می‌کنند. سهم عمده‌‌‌ای از این ناهماهنگی که ممکن است منشأ مشکلات بعدی باشد، استناد سازمان‌های فوق به قوانین درون‌‌‌سازمانی است که اغلب با یکدیگر همسو نیستند. بهعنوان مثال، مشکل عمده منابع طبیعی و معادن در زمینه استعلام‌‌‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت از سازمان‌های مربوط است که امروز به یکی از گلوگاه‌های معدن‌کاری در کشور تبدیل شده است. درهم‌‌‌تنیدگی منابع طبیعی و معادن، لزوم توجه همزمان به منابع طبیعی و منافع بخش معدن را بیش از پیش تقویت می‌کند. از آنجا که ماهیت فعالیت معدن‌کاری به‌‌‌گونه‌‌‌ای است که منابع طبیعی را به‌طور جدی تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، فعالیت معدنی باید با مجوز سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری آغاز شود. پس از آن با شروع فعالیت و پس از صدور مجوز، نظارت بر فعالیت و رعایت استانداردها و قوانین بهواسطه وزارت صنعت، معدن و تجارت صورت خواهد گرفت.
پس از بررسی رویدادها و تصمیم‌سازی‌های چند دهه گذشته در مباحث مشترک دو بخش معدن و منابع طبیعی کشور، مهم‌ترین رویدادها و توافقات فی‌مابین، به شرح ذیل طبقه‌‌‌بندی میشود:
۱- قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع سال ۱۳۴۶؛ ۲-توافق‌نامه سال ۱۳۹۱ معاونان دو وزارتخانه در مورد استعلامات؛ ۳-مصوبه هیات‌وزیران در سال ۱۳۹۲ در مورد تداخل محدوده‌‌‌های معدنی و چراگاه‌‌‌ها؛ ۴-توافق‌نامه سال ۱۳۹۲ در مورد نحوه صدور مجوز فعالیت معدنی در عرصه‌‌‌های منابع طبیعی؛ ۵-دستورالعمل اردیبهشت سال۱۳۹۴ مربوط به پاسخ به استعلامات در عرصه‌‌‌های منابع طبیعی؛ ۶-نتایج گردهمایی آبان ۱۳۹۴ (مهم)؛ ۷-مصوبات کارگروه تعامل از سال ۱۳۹۴ به بعد.
بررسی یک مناقشه قانونی بین معدن و منابع طبیعی
قانون‌گذار در ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن، صدور پروانه اکتشاف در موارد مصرح در ذیل آن (شامل بندهای «ت» و «چ») را منوط به اجازه سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری کرده و در بقیه موارد لزوم اخذ مجوز را بیان نکرده است، ولی همین قانون‌گذار در تبصره «۴» ماده ۳ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ و آیین‌‌‌نامه اجرایی آن، لزوم اخذ استعلام وزارت در کلیه منابع ملی و اراضی دولتی در هر مرحله معدن‌کاری، اعم از اکتشاف و بهرهبرداری را لازم دانسته است که تعارض موجود محل مناقشه نیز است. مطابق ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن، مرجع صدور پروانه اکتشاف -که وزارت صنعت، معدن و تجارت تعیین شده- موظف است فقط در موارد احصاشده، نسبت به استعلام از دستگاه‌‌‌های اجرایی در مهلت مقرر در این قانون، آن هم فقط برای یک‌بار در مرحله اکتشاف اقدام کند، ولی مطابق تبصره ۴ ماده ۳ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحات بعدی و با عنایت به ماده «یک» آیین‌‌‌نامه اجرایی تبصره مذکور، صدور پروانه اکتشاف و بهرهبرداری از معادن طبقه اول و دوم واقع در منابع ملی‌شده و اراضی مربوطه، منوط به موافقت وزارت منابع طبیعی (سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری) است.
بنابراین در دو قانون مزبور شاهد تعارض جدی در دو بخش هستیم: ۱-ناهماهنگی در مراحل اخذ استعلام: وزارت ملزم به اخذ استعلام فقط در مرحله اکتشاف است، ولی سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری قائل به اخذ استعلام در مرحله اکتشاف و بهرهبرداری است. ۲-وزارت صمت قائل به اخذ استعلام فقط در موارد مصرح در ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن است و در بقیه موارد لزومی به استعلام نمی‌‌‌بیند، ولی سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری با توجه به ماده قانونی خود، وزارت صمت را ملزم به اخذ استعلام در کلیه منابع ملی‌شده و اراضی دولتی می‌‌‌داند.
حق با کدام بخش است؟
کمیسیون معدن خانه صمت ایران در پاسخ به این سوال گزارش می‌دهد: در مورد موضوع مراحل مختلف استعلام، با عنایت به اینکه محدوده درخواستی برای اکتشاف همواره بسیار بزرگ‌تر از محدوده بهرهبرداری بوده و بهرهبرداری زیرمجموعه‌‌‌ای از محدوده اکتشافی است، بنابراین استعلام در مرحله اکتشاف از لحاظ منطقی کافی است. از طرفی مرحله اکتشاف در بخش معدن، بهعنوان مرحله سرمایه‌گذاری محسوب شده و پس از این مرحله، در مراحل بهرهبرداری بازگشت سرمایه صورت می‌‌‌پذیرد. با این منطق، اخذ استعلام مجدد برای بهرهبرداری درست به‌نظر نمی‌رسد. مشکل موجود در زمینه اخذ استعلام در منابع ملی‌شده و اراضی دولتی یا ملی نیز بسیار جدی است. با استدلال سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری مبنی بر احتمال از بین رفتن انواع گونه‌‌‌های گیاهی، جنگل‌‌‌ها، مراتع و... در منابع ملی‌شده، هرگونه فعالیت، باید با اجازه سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری باشد که مبنای قانونی هم دارد، اما اینکه در همه زمین‌‌‌های موجود در کشور باید از سازمان مزبور اجازه گرفت، تأمل جدی می‌‌‌طلبد. در هر صورت، هریک از دو نهاد فوق (سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری و وزارت صنعت، معدن و تجارت) به قانون خود استناد کرده که کاملا صحیح است، اما در برخی موارد، حقوق بخش خصوصی (سرمایه‌گذار) از بین می‌رود و در برخی دیگر حقوق مربوط به مردم که باید از منابع طبیعی کشور برخوردار باشند.
بررسی تعامل میان بخش‌‌‌های معدن و محیطزیست
مهم پنداشتن حفاظت از محیطزیست و منابع طبیعی، در پی پررنگ‌شدن دغدغه‌‌‌های جهانی و آشکار شدن آثار ناشی از تخریب آنها، در کشور ما رواج پیدا کرده است. از این رهگذر، معادن با توجه به رابطه مستقیمی که با محیط اطراف خود دارند، از چالش‌برانگیزترین بخش‌‌‌های اقتصادی در زمینه تعامل با محیطزیست به شمار می‌روند. بنابراین میان مسوولان و فعالان دو حوزه، طی چند سال اخیر، مشاجرات فراوانی شکل گرفته است. در حالی که مجریان نهادهای زیستمحیطی، معادن را ازجمله اصلی‌‌‌ترین منابع تخریب و آلودگی محیطزیست عنوان کرده‌‌‌اند، بهره‌‌‌برداران معدنی ایرادها و مانع‌تراشی‌‌‌های (از نظر آنها) بی‌‌‌مورد مسوولان زیستمحیطی را سدی در برابر توسعه بخش معدن می‌‌‌دانند. تا به حال راهحلهای فراوانی در این خصوص ارائه شده است؛ از قبیل برگزاری جلسات هماهنگی، ایجاد شورای عالی معادن و محیطزیست، اخذ مبالغی جهت جبران خسارت‌‌‌ها و احیای محیط اطراف، آموزش بهره‌‌‌برداران و...، اما واقعیت آن است که بسیاری از مشکلات زیستمحیطی حاصل از فعالیت معادن در حضور همین جلسات کمیته‌‌‌های مختلف و شوراهای عالی رخ داده است. از سوی دیگر حفاظت از محیط پیرامون و فراگیری آموزش‌‌‌هایی در جهت آن برای فعال اقتصادی بهعنوان هزینه اضافی در تولید مطرح است، بنابراین وی از طریق هر راهی به دنبال فرار از پرداخت آن است. در این میان، علاوه بر برخی صدمات جبران‌‌‌ناپذیر، مشکلات دیگری نیز برای محیطزیست پدید آمده است. در میان صحبت‌‌‌های انجامشده، چه توسط مسوولان زیستمحیطی و چه بهره‌‌‌برداران معدنی، می‌‌‌توان دریافت که این حوزه مشترک دارای مسائل زیر است:
ضعف نظارت بر عملکرد زیستمحیطی معادن: به دلیل قرارگرفتن معادن در نقاط دورافتاده، اعمال نظارت بر شیوه مرسوم در کشور (استخدام افراد به منظور مشاهده حضوری و اطمینان از اجرای استانداردها) کارآیی لازم را ندارد. بنابراین در برخی موارد شاهد برخی تخریب‌‌‌های محیطزیست به این دلیل هستیم. اینکه در بسیاری از نقاط کشور، افراد محلی با به راه افتادن معادن، به‌رغم منافع احتمالی، مخالفت می‌کنند نیز چنین دلیلی دارد. سازمان‌های زیستمحیطی هم با رصد چنین جریاناتی پس از وقوع خسارت، عملکرد چند بهره‌‌‌بردار متخلف را به تمام فعالان در این بخش تعمیم می‌دهند، بنابراین در ظاهر و حین اتخاذ بسیاری از تصمیم‌‌‌ها عملا در تقابل با بخش معدن قرار می‌گیرد. با این بهانه و به دلیل سابقه برخی معادن، در تعدادی از نقاط حساس زیستمحیطی اجازه بهرهبرداری از منابع معدنی توسط سازمان‌های زیستمحیطی صادر نمی‌شود.
وجود ضعف در قوانین: به‌‌‌طورکلی در قوانین مربوط به معادن و محیطزیست برخی موارد به‌‌‌صورت شفاف مطرح نشده و بنابراین در بسیاری از موارد تکالیف فعالان حوزه معادن در قانون مشخص نشده است. از این‌‌‌روست که ورود سازمان‌های زیستمحیطی پس از بروز تخریب و ایجاد خسارت و زمانی اتفاق می‌‌‌افتد که صدای اعتراضات افراد بومی بلند شده است. این سازمان‌ها بهمنظور انجام وظایف خود بر فعالان معدنی که وظیفه خود را به‌‌‌درستی نمی‌‌‌دانند، جرائم سنگینی وضع می‌کنند. این موضوع موجب ایجاد فضایی ناامن برای سرمایه‌گذاری در بخش معادن میشود. حتی در صورت رخ‌ندادن چنین اتفاقاتی، دخیل‌شدن سلیقه مسوولان در امور قانونی که نتیجه واضح عدم‌شفافیت در قانون است، موجب فرار سرمایه‌‌‌ها از بخش اقتصادی موردنظر میشود. به‌‌‌عنوان‌‌‌مثال، فعالیتهای معدنی در برخی نقاط به‌‌‌کلی ممنوع است، اما براساس برخی شرایط می‌‌‌توان این قانون را نقض کرد؛ مانند اهمیت ماده معدنی، محل قرارگیری محدوده معدنی و... . اگر این شرایط به‌‌‌صورت دقیق در قانون نیامده باشد و تشخیص آن برعهده افراد باشد، می‌‌‌توان انتظار آن را داشت که در مورد یک موضوع تصمیمات مختلف گرفته شود. بنابراین این موضوع سبب پدید آمدن فضایی نامناسب برای سرمایه‌گذاری میشود.
نبود شفافیت در استعلامات: یکی از مراحلی که مکتشفان و بهره‌‌‌برداران معدنی برای شروع فعالیت خود ملزم به گذر از آن هستند، گرفتن مجوز فعالیت از سازمان‌های زیستمحیطی است که به صورت استعلام از آنها صورت می‌گیرد. بروز برخی اشکالات در این فرآیند، مانع سرمایه‌گذاری در بخش معدن شده است. به جهت عدم‌اعلام عمومی مناطق ممنوعه برای معدن‌کاری، احتمال بروز فساد افزایش یافته است؛ چراکه این احتمال وجود دارد که عده‌‌‌ای، منطقه‌‌‌ای را که جزو منابع طبیعی و مناطق چهارگانه محیطزیست نیست، به عمد ممنوعه اعلام کرده و سپس در موقعیت مناسب آن را تصاحب کنند. همچنین این موضوع باعث ایجاد حس تبعیض میان فعالان معدنی شده است. در برخی موارد در حالی که به یک بهره‌‌‌بردار اجازه فعالیت در محدوده‌‌‌ای داده نشده، پس از مدتی فرد دیگری در همان منطقه شروع به فعالیت کرده است. در این خصوص و بنا بر وظایف محوله بر وزارت صنعت، معدن و تجارت، این سازمان اقدام به ایجاد پنجره واحد میان دستگاه‌‌‌های مرتبط با بخش معدن کرده است. البته این اقدام همچنان در ابتدای مسیر خود به سر می‌‌‌برد.
دریافت مبالغی بهعنوان خسارت: در سال‌های گذشته سازمان‌های زیستمحیطی در ازای تخریب عرصه‌‌‌های طبیعی، مبالغی را بهعنوان جبران خسارت از بهره‌‌‌برداران دریافت می‌‌‌کردند. این موضوع در تناقض آشکار با قانون معادن است که درصدی ثابت از حقوق دولتی (مالیات مخصوص معادن) را بهمنظور جبران خسارت‌‌‌های به‌وجودآمده بهواسطه معدن‌کاری در نظر گرفته است. همچنین در بسیاری از مناطق پس از اخذ این مبالغ اقدامی برای جبران خسارات و احیای آن انجام نشده است.
بهواسطه مسائلی که ذکر شد، سازمان‌های زیستمحیطی در کشور به بخش معدن به شکل یک مخرب ذاتی محیطزیست می‌‌‌نگرند و بر این اساس تصمیماتی اتخاذ می‌کنند. به تبع آن تصمیمات نیز بخش معدن این سازمان‌ها و امور مرتبط با حفاظت محیطزیست را مانع رشد و توسعه بخش خود می‌‌‌دانند. ایجاد شفافیت در مسائل زیستمحیطی معادن میتواند راه‌‌‌‌حلی پایدار برای بسیاری از این مشکلات باشد؛ در غیر‌این صورت، تمام راهحلهای پیشین ارائه‌‌‌‌شده برای این موضوع در قالب شفافیت میتواند کارآ باشد. تنها در صورت ایجاد فضایی شفاف و برانگیختن هوش و حواس مردم (چیزی که پس از مشکلات زیستمحیطی رخ‌داده در سراسر کشور خوشبختانه فراهم شده است) می‌‌‌توان برای بهره‌‌‌بردار انگیزه‌‌‌ای جهت آموختن مبانی معدن‌کاری سبز و توسعه پایدار ایجاد کرد. در این فضاست که دولت مجبور به تدوین قوانین مدون در این حوزه میشود و به تبع آن می‌‌‌توان فضای مناسب کسب‌وکار معدنی را ایجاد کرد. در جهان امروز با توجه به دغدغه‌‌‌های زیستمحیطی، شفافیت یکی از راهحلهای مهم به منظور نیل به توسعه پایدار است. در این میان به نظر می‌رسد تفاوتی میان کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه وجود ندارد؛ از مغولستان و شیلی تا ایالات‌‌‌متحده و انگلستان که این نشان از امکان‌‌‌پذیری اجرای آن در شرایط مختلف دارد.
تجارب بین‌المللی شفافیت در بخش منابع طبیعی
دولت‌‌‌ها ضمن به‌‌‌‌کارگیری طیفی از اقدامات حاکمیتی برای تنظیم یا نظارت بر رفتار صنایع، از این راه اسناد زیادی را که شامل عملکرد بنگاه‌‌‌ها و استانداردهای ملی و بین‌المللی است تولید می‌کنند. دسترسی عمومی به این اسناد با ایجاد ثروتی از اطلاعات از فعالیتهای جاری در صنعت، موجب تسهیل فرآیند کنترل آثار بالقوه و نظارت بر موضوعات زیستمحیطی و از طریق بررسی انطباق آنها بر استانداردها میشود. از طرفی جوامع برای آنکه در فرآیند نظارت دخیل باشند، به انواع خاصی از اطلاعات نیاز دارند تا در جایی که خسارتی به زمین، حق استفاده از منابع طبیعی یا سلامت وارد شده است، چاره یا کمک بطلبند.
استانداردهای بین‌المللی و منطقه‌‌‌ای افشای اطلاعات
در ابتدا استانداردهای منطقه‌‌‌ای افشای اطلاعات زیستمحیطی در اروپا مطرح شد. با این حال اکنون این استانداردها در آمریکای لاتین و حوزه دریای کاراییب در حال توسعه است. دیگر استانداردهای غیر‌زیست‌‌‌‌محیطی در خصوص شفافیت صنایع استخراجی (نفت، گاز و مواد معدنی) مانند بنیاد شفافیت صنایع استخراجی که تنها بر شفافیت مواردی همچون پرداخت مالیات‌‌‌ها، اعطای مجوزها، قراردادها و تولیدات تمرکز دارد نیز به شفافیت در حوزه مسائل زیستمحیطی تشویق می‌کند. براساس این استاندارد کشورهای عضو هرساله باید گزارشی بر مبنای موارد یادشده منتشر کنند، اما در این میان کشورهایی هم هستند که فراتر از تعهدات بین‌المللی خود و تنها به دلیل منتفع‌شدن از مزایای ایجاد شفافیت، اقدام به انتشار اطلاعات زیستمحیطی معادن خود در این گزارش‌‌‌ها کرده‌‌‌اند؛ مانند مغولستان. این کشور در گزارش سال ۲۰۱۲ خود اقدام به انتشار دو دسته اطلاعات کرد: ۱.هزینه‌‌‌های پرداخت‌شده توسط شرکت‌ها در زمینه حفاظت از محیطزیست و ۲.یافته‌‌‌هایی از بررسی‌‌‌های انجامشده در خصوص حفاظت از محیطزیست و فعالیتهای بازسازی.
استانداردهای افشای بلادرنگ اطلاعات زیستمحیطی
استانداردهای مناسب را که از افشای بلادرنگ برخی اطلاعات زیستمحیطی حمایت می‌کنند، می‌‌‌توان در قوانین آزادی اطلاعات برخی کشورها یافت. این موضوع میتواند مدلی برای نظارت بر تعهدات زیستمحیطی باشد. برزیل، چین، اندونزی و تایلند ازجمله کشورهایی هستند که چنین مقرراتی در آنها اجرا میشود.
افشای بلادرنگ داده‌‌‌ها بر روی پرتال‌‌‌های داده
همگام با پیشرفت فناوری، انتشار داده‌‌‌های زیستمحیطی از طریق پرتال‌‌‌های داده در میان کشورهای مختلف به امری معمول بدل شده است. انتشار گزارش ارزیابی اثرات زیستمحیطی، امتیازات معدنی و اطلاعات اجرا و انطباق بر استانداردهای ملی میتواند تعهدات مهمی باشد که در این خصوص در نظر گرفته میشود. کانادا، شیلی، جامائیکا، ایالات‌‌‌متحده و انگلستان ازجمله کشورهایی هستند که در آنها اطلاعات مربوط به فعالیتهای اجرا و انطباق آنها توسط دولت منتشر میشود.
توسعه استانداردهای ارزیابی عملکرد
سامانه‌‌‌های افشا و رتبه‌‌‌بندی عملکرد زیستمحیطی، اطلاعاتی از عملکرد یا رتبه تخریب زیستمحیطی در بخش‌‌‌های عمومی و شرکت را به طور کلی ارائه می‌کند. کشورهایی که از این سامانه‌‌‌ها بهره می‌‌‌برند عبارتند از: چین، غنا، اندونزی، هند، فیلیپین، کره‌جنوبی، اوکراین و ویتنام. این سامانه‌‌‌ها همچنین این فرصت را برای کشورهای دارنده ایجاد می‌کنند تا موارد موردنیاز برای این رتبه‌‌‌بندی را اصلاح کنند و آن دسته از اطلاعات زیستمحیطی جمع‌‌‌آوری‌‌‌‌شده را افشا کنند.
راهکارهای مدیریت و کاهش اثرات معدن‌کاری بر محیطزیست
معدن‌کاری مواد لازم برای حیات و پیشرفت بشر را فراهم می‌کند و از طرفی با افزایش آلودگی‌ها، امکان حیات و استفاده از محیطزیست سالم را از بشر سلب می‌کند. به همین جهت در بسیاری از کشورها، تاثیرات زیستمحیطی عملیات معدن‌کاری مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت استانداردهایی در این زمینه برای فعالیتهای معدنی و حدود آلودگی‌های مختلف حاصل از این صنعت درنظر گرفته شده است. با توجه به اینکه ایران کشوری درحال توسعه است و برای پیشرفت خود ناچار به توسعه معادن است، بنابراین برای توسعه پایدار صنعت معدن لازم است جنبه‌‌‌های محیط‌زیستی صنایع معدنی کشور مورد شناسایی قرار گیرد.
تامین نیاز، استفاده از منابع داخلی، ایجاد اشتغال و کمک به تولید داخلی بهمنظور دستیابی به محصولات مورد استفاده در داخل کشور، از موارد مهم در معدن‌کاری و استخراج منابع و مواد معدنی هستند. در این زمینه، پرداختن یک‌‌‌طرفه به جنبه ایجاد اشکال در نظم محیطزیست توسط فعالیتهای معدن‌کاری و جلوگیری از آنها نمی‌تواند منصفانه باشد، ولی دارای اهمیت است. تلاش در جهت ایجاد سازوکارهایی که میتواند فعالیتهای معدن‌کاری را در مناطق باارزش و در چارچوب قوانین حفظ محیطزیست هدایت کند، ضروری است. مطالعه و اجرای طرح‌های اقتصادی سازگار با محیطزیست میتواند علاوه بر کمک به بهرهبرداری از ذخایر طبیعی باعث آسودگی خاطر در راستای حفظ محیطزیست باشد.
سه‌بخش معدن، منابع طبیعی و محیطزیست نه بهعنوان چند مجموعه درهم‌‌‌تنیده، بلکه بهعنوان بخش‌‌‌های مزاحم با یکدیگر رفتار می‌کنند. سهم عمده‌‌‌ای از این ناهماهنگی که ممکن است منشأ مشکلات بعدی باشد، استناد سازمان‌های فوق به قوانین درون‌‌‌سازمانی است که اغلب با یکدیگر همسو نیستند. بهعنوان مثال، مشکل عمده منابع طبیعی و معادن در زمینه استعلام‌‌‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت از سازمان‌های مربوط است که امروز به یکی از گلوگاه‌های معدن‌کاری در کشور تبدیل شده است. درهم‌‌‌تنیدگی منابع طبیعی و معادن، لزوم توجه همزمان به منابع طبیعی و منافع بخش معدن را بیش از پیش تقویت می‌کند. از آنجا که ماهیت فعالیت معدن‌کاری به‌‌‌گونه‌‌‌ای است که منابع طبیعی را به‌طور جدی تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، فعالیت معدنی باید با مجوز سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری آغاز شود. پس از آن با شروع فعالیت و پس از صدور مجوز، نظارت بر فعالیت و رعایت استانداردها و قوانین بهواسطه وزارت صنعت، معدن و تجارت صورت خواهد گرفت.
پس از بررسی رویدادها و تصمیم‌سازی‌های چند دهه گذشته در مباحث مشترک دو بخش معدن و منابع طبیعی کشور، مهم‌ترین رویدادها و توافقات فی‌مابین، به شرح ذیل طبقه‌‌‌بندی میشود:
۱- قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع سال ۱۳۴۶؛ ۲-توافق‌نامه سال ۱۳۹۱ معاونان دو وزارتخانه در مورد استعلامات؛ ۳-مصوبه هیات‌وزیران در سال ۱۳۹۲ در مورد تداخل محدوده‌‌‌های معدنی و چراگاه‌‌‌ها؛ ۴-توافق‌نامه سال ۱۳۹۲ در مورد نحوه صدور مجوز فعالیت معدنی در عرصه‌‌‌های منابع طبیعی؛ ۵-دستورالعمل اردیبهشت سال۱۳۹۴ مربوط به پاسخ به استعلامات در عرصه‌‌‌های منابع طبیعی؛ ۶-نتایج گردهمایی آبان ۱۳۹۴ (مهم)؛ ۷-مصوبات کارگروه تعامل از سال ۱۳۹۴ به بعد.
بررسی یک مناقشه قانونی بین معدن و منابع طبیعی
قانون‌گذار در ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن، صدور پروانه اکتشاف در موارد مصرح در ذیل آن (شامل بندهای «ت» و «چ») را منوط به اجازه سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری کرده و در بقیه موارد لزوم اخذ مجوز را بیان نکرده است، ولی همین قانون‌گذار در تبصره «۴» ماده ۳ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ و آیین‌‌‌نامه اجرایی آن، لزوم اخذ استعلام وزارت در کلیه منابع ملی و اراضی دولتی در هر مرحله معدن‌کاری، اعم از اکتشاف و بهرهبرداری را لازم دانسته است که تعارض موجود محل مناقشه نیز است. مطابق ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن، مرجع صدور پروانه اکتشاف -که وزارت صنعت، معدن و تجارت تعیین شده- موظف است فقط در موارد احصاشده، نسبت به استعلام از دستگاه‌‌‌های اجرایی در مهلت مقرر در این قانون، آن هم فقط برای یک‌بار در مرحله اکتشاف اقدام کند، ولی مطابق تبصره ۴ ماده ۳ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌‌‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحات بعدی و با عنایت به ماده «یک» آیین‌‌‌نامه اجرایی تبصره مذکور، صدور پروانه اکتشاف و بهرهبرداری از معادن طبقه اول و دوم واقع در منابع ملی‌شده و اراضی مربوطه، منوط به موافقت وزارت منابع طبیعی (سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری) است.
بنابراین در دو قانون مزبور شاهد تعارض جدی در دو بخش هستیم: ۱-ناهماهنگی در مراحل اخذ استعلام: وزارت ملزم به اخذ استعلام فقط در مرحله اکتشاف است، ولی سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری قائل به اخذ استعلام در مرحله اکتشاف و بهرهبرداری است. ۲-وزارت صمت قائل به اخذ استعلام فقط در موارد مصرح در ماده ۱۶ قانون اصلاح قانون معادن است و در بقیه موارد لزومی به استعلام نمی‌‌‌بیند، ولی سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری با توجه به ماده قانونی خود، وزارت صمت را ملزم به اخذ استعلام در کلیه منابع ملی‌شده و اراضی دولتی می‌‌‌داند.
حق با کدام بخش است؟
کمیسیون معدن خانه صمت ایران در پاسخ به این سوال گزارش می‌دهد: در مورد موضوع مراحل مختلف استعلام، با عنایت به اینکه محدوده درخواستی برای اکتشاف همواره بسیار بزرگ‌تر از محدوده بهرهبرداری بوده و بهرهبرداری زیرمجموعه‌‌‌ای از محدوده اکتشافی است، بنابراین استعلام در مرحله اکتشاف از لحاظ منطقی کافی است. از طرفی مرحله اکتشاف در بخش معدن، بهعنوان مرحله سرمایه‌گذاری محسوب شده و پس از این مرحله، در مراحل بهرهبرداری بازگشت سرمایه صورت می‌‌‌پذیرد. با این منطق، اخذ استعلام مجدد برای بهرهبرداری درست به‌نظر نمی‌رسد. مشکل موجود در زمینه اخذ استعلام در منابع ملی‌شده و اراضی دولتی یا ملی نیز بسیار جدی است. با استدلال سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری مبنی بر احتمال از بین رفتن انواع گونه‌‌‌های گیاهی، جنگل‌‌‌ها، مراتع و... در منابع ملی‌شده، هرگونه فعالیت، باید با اجازه سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری باشد که مبنای قانونی هم دارد، اما اینکه در همه زمین‌‌‌های موجود در کشور باید از سازمان مزبور اجازه گرفت، تأمل جدی می‌‌‌طلبد. در هر صورت، هریک از دو نهاد فوق (سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری و وزارت صنعت، معدن و تجارت) به قانون خود استناد کرده که کاملا صحیح است، اما در برخی موارد، حقوق بخش خصوصی (سرمایه‌گذار) از بین می‌رود و در برخی دیگر حقوق مربوط به مردم که باید از منابع طبیعی کشور برخوردار باشند.
بررسی تعامل میان بخش‌‌‌های معدن و محیطزیست
مهم پنداشتن حفاظت از محیطزیست و منابع طبیعی، در پی پررنگ‌شدن دغدغه‌‌‌های جهانی و آشکار شدن آثار ناشی از تخریب آنها، در کشور ما رواج پیدا کرده است. از این رهگذر، معادن با توجه به رابطه مستقیمی که با محیط اطراف خود دارند، از چالش‌برانگیزترین بخش‌‌‌های اقتصادی در زمینه تعامل با محیطزیست به شمار می‌روند. بنابراین میان مسوولان و فعالان دو حوزه، طی چند سال اخیر، مشاجرات فراوانی شکل گرفته است. در حالی که مجریان نهادهای زیستمحیطی، معادن را ازجمله اصلی‌‌‌ترین منابع تخریب و آلودگی محیطزیست عنوان کرده‌‌‌اند، بهره‌‌‌برداران معدنی ایرادها و مانع‌تراشی‌‌‌های (از نظر آنها) بی‌‌‌مورد مسوولان زیستمحیطی را سدی در برابر توسعه بخش معدن می‌‌‌دانند. تا به حال راهحلهای فراوانی در این خصوص ارائه شده است؛ از قبیل برگزاری جلسات هماهنگی، ایجاد شورای عالی معادن و محیطزیست، اخذ مبالغی جهت جبران خسارت‌‌‌ها و احیای محیط اطراف، آموزش بهره‌‌‌برداران و...، اما واقعیت آن است که بسیاری از مشکلات زیستمحیطی حاصل از فعالیت معادن در حضور همین جلسات کمیته‌‌‌های مختلف و شوراهای عالی رخ داده است. از سوی دیگر حفاظت از محیط پیرامون و فراگیری آموزش‌‌‌هایی در جهت آن برای فعال اقتصادی بهعنوان هزینه اضافی در تولید مطرح است، بنابراین وی از طریق هر راهی به دنبال فرار از پرداخت آن است. در این میان، علاوه بر برخی صدمات جبران‌‌‌ناپذیر، مشکلات دیگری نیز برای محیطزیست پدید آمده است. در میان صحبت‌‌‌های انجامشده، چه توسط مسوولان زیستمحیطی و چه بهره‌‌‌برداران معدنی، می‌‌‌توان دریافت که این حوزه مشترک دارای مسائل زیر است:
ضعف نظارت بر عملکرد زیستمحیطی معادن: به دلیل قرارگرفتن معادن در نقاط دورافتاده، اعمال نظارت بر شیوه مرسوم در کشور (استخدام افراد به منظور مشاهده حضوری و اطمینان از اجرای استانداردها) کارآیی لازم را ندارد. بنابراین در برخی موارد شاهد برخی تخریب‌‌‌های محیطزیست به این دلیل هستیم. اینکه در بسیاری از نقاط کشور، افراد محلی با به راه افتادن معادن، به‌رغم منافع احتمالی، مخالفت می‌کنند نیز چنین دلیلی دارد. سازمان‌های زیستمحیطی هم با رصد چنین جریاناتی پس از وقوع خسارت، عملکرد چند بهره‌‌‌بردار متخلف را به تمام فعالان در این بخش تعمیم می‌دهند، بنابراین در ظاهر و حین اتخاذ بسیاری از تصمیم‌‌‌ها عملا در تقابل با بخش معدن قرار می‌گیرد. با این بهانه و به دلیل سابقه برخی معادن، در تعدادی از نقاط حساس زیستمحیطی اجازه بهرهبرداری از منابع معدنی توسط سازمان‌های زیستمحیطی صادر نمی‌شود.
وجود ضعف در قوانین: به‌‌‌طورکلی در قوانین مربوط به معادن و محیطزیست برخی موارد به‌‌‌صورت شفاف مطرح نشده و بنابراین در بسیاری از موارد تکالیف فعالان حوزه معادن در قانون مشخص نشده است. از این‌‌‌روست که ورود سازمان‌های زیستمحیطی پس از بروز تخریب و ایجاد خسارت و زمانی اتفاق می‌‌‌افتد که صدای اعتراضات افراد بومی بلند شده است. این سازمان‌ها بهمنظور انجام وظایف خود بر فعالان معدنی که وظیفه خود را به‌‌‌درستی نمی‌‌‌دانند، جرائم سنگینی وضع می‌کنند. این موضوع موجب ایجاد فضایی ناامن برای سرمایه‌گذاری در بخش معادن میشود. حتی در صورت رخ‌ندادن چنین اتفاقاتی، دخیل‌شدن سلیقه مسوولان در امور قانونی که نتیجه واضح عدم‌شفافیت در قانون است، موجب فرار سرمایه‌‌‌ها از بخش اقتصادی موردنظر میشود. به‌‌‌عنوان‌‌‌مثال، فعالیتهای معدنی در برخی نقاط به‌‌‌کلی ممنوع است، اما براساس برخی شرایط می‌‌‌توان این قانون را نقض کرد؛ مانند اهمیت ماده معدنی، محل قرارگیری محدوده معدنی و... . اگر این شرایط به‌‌‌صورت دقیق در قانون نیامده باشد و تشخیص آن برعهده افراد باشد، می‌‌‌توان انتظار آن را داشت که در مورد یک موضوع تصمیمات مختلف گرفته شود. بنابراین این موضوع سبب پدید آمدن فضایی نامناسب برای سرمایه‌گذاری میشود.
نبود شفافیت در استعلامات: یکی از مراحلی که مکتشفان و بهره‌‌‌برداران معدنی برای شروع فعالیت خود ملزم به گذر از آن هستند، گرفتن مجوز فعالیت از سازمان‌های زیستمحیطی است که به صورت استعلام از آنها صورت می‌گیرد. بروز برخی اشکالات در این فرآیند، مانع سرمایه‌گذاری در بخش معدن شده است. به جهت عدم‌اعلام عمومی مناطق ممنوعه برای معدن‌کاری، احتمال بروز فساد افزایش یافته است؛ چراکه این احتمال وجود دارد که عده‌‌‌ای، منطقه‌‌‌ای را که جزو منابع طبیعی و مناطق چهارگانه محیطزیست نیست، به عمد ممنوعه اعلام کرده و سپس در موقعیت مناسب آن را تصاحب کنند. همچنین این موضوع باعث ایجاد حس تبعیض میان فعالان معدنی شده است. در برخی موارد در حالی که به یک بهره‌‌‌بردار اجازه فعالیت در محدوده‌‌‌ای داده نشده، پس از مدتی فرد دیگری در همان منطقه شروع به فعالیت کرده است. در این خصوص و بنا بر وظایف محوله بر وزارت صنعت، معدن و تجارت، این سازمان اقدام به ایجاد پنجره واحد میان دستگاه‌‌‌های مرتبط با بخش معدن کرده است. البته این اقدام همچنان در ابتدای مسیر خود به سر می‌‌‌برد.
دریافت مبالغی بهعنوان خسارت: در سال‌های گذشته سازمان‌های زیستمحیطی در ازای تخریب عرصه‌‌‌های طبیعی، مبالغی را بهعنوان جبران خسارت از بهره‌‌‌برداران دریافت می‌‌‌کردند. این موضوع در تناقض آشکار با قانون معادن است که درصدی ثابت از حقوق دولتی (مالیات مخصوص معادن) را بهمنظور جبران خسارت‌‌‌های به‌وجودآمده بهواسطه معدن‌کاری در نظر گرفته است. همچنین در بسیاری از مناطق پس از اخذ این مبالغ اقدامی برای جبران خسارات و احیای آن انجام نشده است.
بهواسطه مسائلی که ذکر شد، سازمان‌های زیستمحیطی در کشور به بخش معدن به شکل یک مخرب ذاتی محیطزیست می‌‌‌نگرند و بر این اساس تصمیماتی اتخاذ می‌کنند. به تبع آن تصمیمات نیز بخش معدن این سازمان‌ها و امور مرتبط با حفاظت محیطزیست را مانع رشد و توسعه بخش خود می‌‌‌دانند. ایجاد شفافیت در مسائل زیستمحیطی معادن میتواند راه‌‌‌‌حلی پایدار برای بسیاری از این مشکلات باشد؛ در غیر‌این صورت، تمام راهحلهای پیشین ارائه‌‌‌‌شده برای این موضوع در قالب شفافیت میتواند کارآ باشد. تنها در صورت ایجاد فضایی شفاف و برانگیختن هوش و حواس مردم (چیزی که پس از مشکلات زیستمحیطی رخ‌داده در سراسر کشور خوشبختانه فراهم شده است) می‌‌‌توان برای بهره‌‌‌بردار انگیزه‌‌‌ای جهت آموختن مبانی معدن‌کاری سبز و توسعه پایدار ایجاد کرد. در این فضاست که دولت مجبور به تدوین قوانین مدون در این حوزه میشود و به تبع آن می‌‌‌توان فضای مناسب کسب‌وکار معدنی را ایجاد کرد. در جهان امروز با توجه به دغدغه‌‌‌های زیستمحیطی، شفافیت یکی از راهحلهای مهم به منظور نیل به توسعه پایدار است. در این میان به نظر می‌رسد تفاوتی میان کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه وجود ندارد؛ از مغولستان و شیلی تا ایالات‌‌‌متحده و انگلستان که این نشان از امکان‌‌‌پذیری اجرای آن در شرایط مختلف دارد.
تجارب بین‌المللی شفافیت در بخش منابع طبیعی
دولت‌‌‌ها ضمن به‌‌‌‌کارگیری طیفی از اقدامات حاکمیتی برای تنظیم یا نظارت بر رفتار صنایع، از این راه اسناد زیادی را که شامل عملکرد بنگاه‌‌‌ها و استانداردهای ملی و بین‌المللی است تولید می‌کنند. دسترسی عمومی به این اسناد با ایجاد ثروتی از اطلاعات از فعالیتهای جاری در صنعت، موجب تسهیل فرآیند کنترل آثار بالقوه و نظارت بر موضوعات زیستمحیطی و از طریق بررسی انطباق آنها بر استانداردها میشود. از طرفی جوامع برای آنکه در فرآیند نظارت دخیل باشند، به انواع خاصی از اطلاعات نیاز دارند تا در جایی که خسارتی به زمین، حق استفاده از منابع طبیعی یا سلامت وارد شده است، چاره یا کمک بطلبند.
استانداردهای بین‌المللی و منطقه‌‌‌ای افشای اطلاعات
در ابتدا استانداردهای منطقه‌‌‌ای افشای اطلاعات زیستمحیطی در اروپا مطرح شد. با این حال اکنون این استانداردها در آمریکای لاتین و حوزه دریای کاراییب در حال توسعه است. دیگر استانداردهای غیر‌زیست‌‌‌‌محیطی در خصوص شفافیت صنایع استخراجی (نفت، گاز و مواد معدنی) مانند بنیاد شفافیت صنایع استخراجی که تنها بر شفافیت مواردی همچون پرداخت مالیات‌‌‌ها، اعطای مجوزها، قراردادها و تولیدات تمرکز دارد نیز به شفافیت در حوزه مسائل زیستمحیطی تشویق می‌کند. براساس این استاندارد کشورهای عضو هرساله باید گزارشی بر مبنای موارد یادشده منتشر کنند، اما در این میان کشورهایی هم هستند که فراتر از تعهدات بین‌المللی خود و تنها به دلیل منتفع‌شدن از مزایای ایجاد شفافیت، اقدام به انتشار اطلاعات زیستمحیطی معادن خود در این گزارش‌‌‌ها کرده‌‌‌اند؛ مانند مغولستان. این کشور در گزارش سال ۲۰۱۲ خود اقدام به انتشار دو دسته اطلاعات کرد: ۱.هزینه‌‌‌های پرداخت‌شده توسط شرکت‌ها در زمینه حفاظت از محیطزیست و ۲.یافته‌‌‌هایی از بررسی‌‌‌های انجامشده در خصوص حفاظت از محیطزیست و فعالیتهای بازسازی.
استانداردهای افشای بلادرنگ اطلاعات زیستمحیطی
استانداردهای مناسب را که از افشای بلادرنگ برخی اطلاعات زیستمحیطی حمایت می‌کنند، می‌‌‌توان در قوانین آزادی اطلاعات برخی کشورها یافت. این موضوع میتواند مدلی برای نظارت بر تعهدات زیستمحیطی باشد. برزیل، چین، اندونزی و تایلند ازجمله کشورهایی هستند که چنین مقرراتی در آنها اجرا میشود.
افشای بلادرنگ داده‌‌‌ها بر روی پرتال‌‌‌های داده
همگام با پیشرفت فناوری، انتشار داده‌‌‌های زیستمحیطی از طریق پرتال‌‌‌های داده در میان کشورهای مختلف به امری معمول بدل شده است. انتشار گزارش ارزیابی اثرات زیستمحیطی، امتیازات معدنی و اطلاعات اجرا و انطباق بر استانداردهای ملی میتواند تعهدات مهمی باشد که در این خصوص در نظر گرفته میشود. کانادا، شیلی، جامائیکا، ایالات‌‌‌متحده و انگلستان ازجمله کشورهایی هستند که در آنها اطلاعات مربوط به فعالیتهای اجرا و انطباق آنها توسط دولت منتشر میشود.
توسعه استانداردهای ارزیابی عملکرد
سامانه‌‌‌های افشا و رتبه‌‌‌بندی عملکرد زیستمحیطی، اطلاعاتی از عملکرد یا رتبه تخریب زیستمحیطی در بخش‌‌‌های عمومی و شرکت را به طور کلی ارائه می‌کند. کشورهایی که از این سامانه‌‌‌ها بهره می‌‌‌برند عبارتند از: چین، غنا، اندونزی، هند، فیلیپین، کره‌جنوبی، اوکراین و ویتنام. این سامانه‌‌‌ها همچنین این فرصت را برای کشورهای دارنده ایجاد می‌کنند تا موارد موردنیاز برای این رتبه‌‌‌بندی را اصلاح کنند و آن دسته از اطلاعات زیستمحیطی جمع‌‌‌آوری‌‌‌‌شده را افشا کنند.
راهکارهای مدیریت و کاهش اثرات معدن‌کاری بر محیطزیست
معدن‌کاری مواد لازم برای حیات و پیشرفت بشر را فراهم می‌کند و از طرفی با افزایش آلودگی‌ها، امکان حیات و استفاده از محیطزیست سالم را از بشر سلب می‌کند. به همین جهت در بسیاری از کشورها، تاثیرات زیستمحیطی عملیات معدن‌کاری مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت استانداردهایی در این زمینه برای فعالیتهای معدنی و حدود آلودگی‌های مختلف حاصل از این صنعت درنظر گرفته شده است. با توجه به اینکه ایران کشوری درحال توسعه است و برای پیشرفت خود ناچار به توسعه معادن است، بنابراین برای توسعه پایدار صنعت معدن لازم است جنبه‌‌‌های محیط‌زیستی صنایع معدنی کشور مورد شناسایی قرار گیرد.
تامین نیاز، استفاده از منابع داخلی، ایجاد اشتغال و کمک به تولید داخلی بهمنظور دستیابی به محصولات مورد استفاده در داخل کشور، از موارد مهم در معدن‌کاری و استخراج منابع و مواد معدنی هستند. در این زمینه، پرداختن یک‌‌‌طرفه به جنبه ایجاد اشکال در نظم محیطزیست توسط فعالیتهای معدن‌کاری و جلوگیری از آنها نمی‌تواند منصفانه باشد، ولی دارای اهمیت است. تلاش در جهت ایجاد سازوکارهایی که میتواند فعالیتهای معدن‌کاری را در مناطق باارزش و در چارچوب قوانین حفظ محیطزیست هدایت کند، ضروری است. مطالعه و اجرای طرح‌های اقتصادی سازگار با محیطزیست میتواند علاوه بر کمک به بهرهبرداری از ذخایر طبیعی باعث آسودگی خاطر در راستای حفظ محیطزیست باشد.
| لینک مطلب: | http://eghtesadkerman.ir/News/item/12095 |