نسخه اضطراری برای اقتصاد

سومین نشست از مجموعه نشست‌های «هم‌اندیشی برای اقتصاد ایران» و با ارائه مسعود نیلی برگزار شد. این اقتصاددان با اشاره به چالش‌های اساسی اقتصاد، استراتژی لازم برای گام برداشتن به سوی اصلاحات اقتصادی را تشریح کرد. او در این نشست سه سوال کلیدی را در رابطه با راهکارهای اصلاحات اقتصادی مطرح کرد: اینکه در فرآیند اصلاح، کدام ناترازی اقتصادی باید در اولویت اصلاحات قرار داده شود؟ اصلاحات در چه مقیاسی انجام شود؟ و سوال آخر اینکه با توجه به باقی ماندن ناترازی مادر یعنی کسری بودجه که موجب تورم می‌شود و اصلاحات قیمتی را بعد از مدتی بی‌اثر می‌کند، آیا باز هم باید این اصلاحات را انجام داد؟ او با پاسخ به این سوالات این پیشنهاد را ارائه کرد که به جای اصلاحات عمیق اقتصادی، در «شرایط اضطراری» نیاز است یک گام به عقب برداریم و به مدیریت وضع موجود بپردازیم. بنابراین باید سیاست‌های اضطراری را به‌کار بگیریم و یک زمان‌بندی برای خروج از این وضعیت را به مردم ارائه دهیم.
مسعود نیلی، اقتصاددانی که در جلسات پیشین این نشست، ناترازی‌های موجود در اقتصاد ایران و علت ماندگاری این ناترازی‌ها را بررسی کرده بود، در این جلسه به این پرسش پاسخ داد که اصلاحات اقتصادی در صورتی که بخواهد به نتیجه برسد باید از چه مسیری عبور کند؟ نیلی اشاره می‌کند که در شرایط فعلی سه سوال اساسی در مقابل سیاستگذاران کشور وجود دارد. اینکه در فرآیند اصلاح، کدام ناترازی اقتصادی باید در اولویت اصلاحات قرار داده شود؟ اصلاحات در چه مقیاسی انجام شود؟ و سوال آخر اینکه با توجه به وجود ناترازی مادر، یعنی کسری بودجه که موجب تورم می‌شود و اصلاحات قیمتی را بعد از مدتی بی‌اثر می‌کند، آیا باز هم باید این اصلاحات را انجام داد؟
آیا اصلاح انرژی اولویت است؟
مسعود نیلی، عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف، در نشست سوم «هم‌اندیشی برای اقتصاد ایران» اشاره کرد: ما فهرست بلندبالایی از ناترازی‌ها در حوزه انرژی، نظام بانکی، تجارت خارجی و ارز، صندوق بازنشستگی، منابع آب و محیط‌زیست داریم و این فهرست در مقابل هر کدام از سیاستمداران قرار داده شود، در مورد اغلب آنها گفته خواهد شد که فعلا اصلاح آنها صلاح نیست.
حالا سوال نخست این است که کدام ناترازی اقتصادی باید در اولویت اصلاحات قرار داده شود؟ تجربه نشان می‌دهد تمایل سیاستمدار به اصلاح بازار انرژی بیشتر است، چون آنجا می‌تواند منابعی به دست بیاورد و بعد تقسیم کند و به شکلی توازن برقرار کند. بااین‌حال به نظر من اگر یک مطالعه کارشناسی در مورد تجربه کشورهایی که در بازار انرژی اصلاحات انجام دادند، صورت بگیرد حتما تجربه ما به عنوان یک نمونه شکست‌خورده شناخته می‌شود. بارها و بارها به مردم گفته‌ایم که بنزین از آب ارزان‌تر است و باید قیمت آن اصلاح شود و دوباره چند سال بعد بنزین از آب ارزان‌تر شده است، چون سیاستگذار به مخرج کسر که تورم است، توجهی ندارد و صرفا صورت کسر را اصلاح می‌کند.
او در ادامه گفت: هر رئیس‌جمهوری در نهایت بر این باور است که در طول چهار سال مسوولیت خود یک سهمیه برای اصلاح قیمتی و افزایش قیمت دارد و می‌تواند بنزین را گران کند. زمانی هم که مانند سال ۱۳۸۹ کار بزرگ‌تر و جامع‌تری صورت می‌گیرد، با وجود اینکه نزدیک به دو سال برای آن مقدمه‌چینی انجام می‌شود و این اصلاحات در شرایطی که منابع در اختیار دولت بسیار زیاد و همه شرایط مساعد بود، انجام می‌شود، باز هم نه‌تنها نتیجه مطلوبی حاصل نمی‌شود که ضربه‌های سنگینی به اقتصاد وارد می‌شود.
مقیاس اصلاحات سیاستی
این اقتصاددان در ادامه سخنان خود یادآور شد: سوال دوم این است که اصلاحات در چه مقیاسی انجام شود. مثلا قیمت بنزین دچار جهش شود یا به‌تدریج سالی ۱۰درصد افزایش پیدا کند یا طرح‌های ابتکاری به کار گرفته شود که برای همه سهمیه بنزین تعیین می‌کند و پیچیدگی‌های زیادی دارد. یعنی باید تصمیم گرفته شود که اصلاح کوچک‌مقیاس یا بزرگ‌مقیاس است. اصلاح کوچک‌مقیاس اساسا تاثیر چندانی روی ناترازی نمی‌گذارد و برای اصلاح بزرگ‌مقیاس آمادگی و ظرفیت لازم در جامعه وجود ندارد. برای مثال در نظر بگیرید که تورم سالانه حدود ۳۵درصد است، اگر مثلا قیمت بین ۱۰ تا ۱۵درصد بالا برده شود، نه اصلاحی صورت می‌گیرد و نه منابعی فراهم می‌شود که سیاستمدار بخواهد و بتواند روی آنها مانور بدهد. سیاستمدار علاقه‌مند است که میزان اصلاح به قدری باشد که حداقل بتواند منابعی برای دولت ایجاد کند. در نتیجه مساله ظرفیت جامعه و آمادگی آن برای پذیرش اصلاح مطرح می‌شود.
او تصریح کرد: در نظر بگیرید که با فرض همان نرخ تورم ۳۵درصدی، یک اصلاح قیمتی ۴۰ تا ۵۰درصدی انجام شود که قاعدتا این اصلاح کوچک‌مقیاس نیست و به نظر نمی‌رسد آمادگی جامعه برای این تغییر کافی باشد. از طرفی وقتی مقیاس اصلاح را بالاتر ببریم، اقلام مورد اصلاح محدودتر می‌شود چون دولت از رفتن به سمت وارد کردن شوک امتناع می‌کند. در نهایت دولت به این نتیجه می‌رسد که قیمت یک کالا را که آن هم اغلب بنزین است تغییر دهد. بنابراین دولت به این سمت سوق پیدا می‌کند که اقلام محدود با مقیاس بزرگ را بگیرد. حالا چه اتفاقی می‌افتد؟ فرض کنید دولت قیمت برق را به‌طور قابل‌توجهی افزایش می‌دهد اما در مورد سایر حامل‌ها مانند گاز یا بنزین هیچ اقدامی نمی‌کند. نتیجه چیست؟
ما می‌دانیم در شرایط قبل از اصلاح، گاز با قیمت بسیار پایین و تقریبا مجانی به نیروگاه‌ها داده می‌شود اما باز هم نیروگاه از نظر اقتصادی صرفه ندارد و امورش اداره نمی‌شود. دولت بدون تغییر قیمت گاز، قیمت برق را جهش می‌دهد اما منابع حاصل از آن را میان مردم تقسیم می‌کند؛ پس اساسا منابعی برای سرمایه‌گذاری دولت در صنعت برق حاصل نمی‌شود. نتیجه اینکه همچنان ناترازی برق و ناترازی گاز وجود دارد. یعنی با وجود اینکه قیمت برق افزایش یافته و مردم پول بیشتری برای برق مصرفی خود پرداخت می‌کنند، همچنان با قطعی برق مواجه هستند. سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در نیروگاه هم به دلیل انگیزه ایجادشده زمان زیادی طول می‌کشد تا به نتیجه برسد. سایر ناترازی‌ها هم به‌ جای خودش برقرار است.
نیلی در رابطه با توانایی دولت برای اصلاحات سیاستی گفت: اگر دولت بخواهد بسیار شجاعانه عمل کند و قیمت همه حامل‌های انرژی را بالا ببرد، در آن صورت شبیه همان اتفاقی که در سال ۱۳۸۹ افتاد، رخ می‌دهد که دولت نظام بانکی را تحت فشار گذاشت که حتما به بنگاه‌ها با قیمت پایین وام بدهد تا مساله‌ای ایجاد نشود چون بنگاه‌ها در فشار قرار گرفته بودند. یعنی تنها نتیجه این اصلاحات، انتقال ناترازی از حوزه انرژی به نظام بانکی بود. از طرفی چون معمولا منابع به‌دست‌آمده، حتی بیشتر از آن، بین مردم توزیع می‌شود، دست خود دولت هم خالی می‌ماند. در نتیجه شرایطی که جامعه با آن مواجه است بسیار پیچیده‌تر می‌شود.
اولویت اصلاحات اجتماعی
عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف در رابطه با سوال سوم اشاره کرد: با توجه به وجود ناترازی مادر، یعنی کسری بودجه که موجب تورم می‌شود و اصلاحات قیمتی را بعد از مدتی بی‌اثر می‌کند، آیا باز هم باید این اصلاحات را انجام داد؟ آیا این اصلاحات کمکی به بهبود کسری بودجه می‌کند یا خیر؟ این سوال بسیار مهمی است. چون کسری بودجه یا باید خودش اصلاح شود یا از طریق اصلاح قیمتی که صورت می‌گیرد منابعی به بودجه داده شود تا کسری بودجه ‌ترمیم شود. دولت هرچه بیشتر به خانوار بدهد کمتر می‌تواند برای جبران کسری بودجه اختصاص دهد. از تجربه‌های قبلی هم می‌دانیم که بزرگ‌ترین ضربه به بخش انرژی کشور در سال 1389 وارد شد. چون همان مبالغ کمی که به انرژی داده می‌شد هم گرفته شد و به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و از آن طریق به مردم داده شد. بدتر اینکه جمع این مبلغ برای هر نفر کمتر از 20هزار تومان بود و وقتی 45هزار تومان به افراد داده شد، کسری آن از منابع بانک مرکزی جبران شد.
به همین دلیل رشد موجودی سرمایه بخش انرژی از سال 1390 منفی شد و این بزرگ‌ترین ضربه‌ای بود که به بخش انرژی وارد شد، در‌حالی‌که باید بزرگ‌ترین منتفع‌شونده اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، خود بخش انرژی می‌بود. بنابراین بسیار بعید به نظر می‌رسد که از داخل اصلاحات قیمتی بتوان به بودجه پول رساند. این در حالی است که مردم و بنگاه‌ها در شرایط بدی قرار دارند و از ظرفیت موجود نمی‌توان مالیات بیشتری گرفت که بتواند کسری بودجه را ترمیم کند. بنابراین با وجود اصلاحات سیاستی، باز هم ناترازی مادر یا بدون تغییر می‌ماند یا بزرگ‌تر می‌شود و این خود کاملا ضد اصلاحات اقتصادی است. پس نتیجه اینکه اگر فارغ از روابط خارجی و پشتوانه اجتماعی، سراغ اصلاحات اقتصادی برویم، این مسائل به وجود می‌آید. پس باید به سراغ گزینه دوم رفت که اصلاحات جامع اقتصادی است و باید در آن هم روابط خارجی، هم مسائل اجتماعی و هم اصلاحات اقتصادی لحاظ شود.
راهبرد جامع خروج از بحران
نیلی در رابطه با اختلافات موجود در تحلیل‌های سیاستگذاران کشور گفت: متاسفانه یکی از بزرگ‌ترین آفت‌های نظام حکمرانی ما، تحلیل‌های متفاوت نسبت به شرایط بوده است. من به‌عینه نتیجه وجود تحلیل‌های متفاوت راهبردی در دولت را دیده‌ام؛ د‌رحال‌حاضر فاصله تحلیلگران از یکدیگر بسیار زیاد است. هیچ کشوری در دنیا با این حد از تفاوت تحلیل در میان مقامات نمی‌تواند اداره شود،‌ مگر کشوری که سالانه 50میلیارد دلار به‌طور متوسط درآمد نفت داشته باشد. همین 50میلیارد دلار درآمد نفتی است که باعث شده روزانه دو تا سه‌هزار نفر ساعت‌ها با هم جلسه بگذارند و پشت سر هم مصوبه تولید کنند و خوشحال باشند که یک مشکل را حل کرده‌اند. این تحلیل متفاوت در گذشته صرفا یک اشکال بود، اما امروز واقعا خطرناک است.
در نهایت باید یک گزارش که جامعیت داشته و مربوط به کل نظام حکمرانی شامل بحث چالش‌های روابط خارجی، چالش‌های اجتماعی و چالش‌های اقتصادی (همین ناترازی‌ها) می‌شود، داشته باشیم، که ویژگی‌های اصلی آن مدیریت شرایط موجود و خروج از این وضعیت باشد. تمام این مقدمات از نظر من برای این بود که ما بتوانیم مطالبه تهیه چنین گزارشی را مطرح کنیم. در‌حال‌حاضر ضروری است یک گزارش رسمی تهیه شود که در مراجع اصلی تصمیم‌گیری به بحث گذاشته شده و دیده شود. در این شرایط می‌توان بخشی از مقررات داخل را تغییر داد. برای مثال همین صندوق توسعه ملی یا بنگاه‌داری‌های خصولتی و مساله فرابودجه باید اصلاح شود. این رویکرد به‌نوعی سرمایه‌گذاری است که طی آن پشتوانه اجتماعی حکومت افزایش پیدا می‌کند و دولت می‌تواند اصلاحات اقتصادی را به اندازه پشتوانه‌اش جلو ببرد.
در وضع اضطراری چه باید کرد؟
این اقتصاددان به وضعیت اضطراری کشور در‌حال‌حاضر اشاره کرد و گفت: در سال 1365 که جنگ شدت گرفت و موشک‌باران شهرها تازه شروع شد، قیمت نفت بسیار کاهش پیدا کرد. در نتیجه دولت یک برنامه اضطراری دوساله تهیه و اعلام کرد که کشور را با این شرایط چگونه اداره کند. اگر می‌پذیریم که امروز در شرایط اضطراری هستیم، باید سیاست‌های اضطراری هم داشته باشیم. یکی از مسائل بسیار جالبی که آن را درک نمی‌کنم، تداوم قاعده‌ای است که می‌گوید هر سال سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی باید دو یا دوونیم واحد درصد افزایش پیدا کند. این رقم در سال جاری به 47.5درصد رسیده است. در شرایطی که بودجه دولت مانده و می‌خواهد حقوق‌ها را بدهد و نمی‌تواند، این شرایط مانند این است که یک خانواده که پول غذا و دارو و درمانش را ندارد، قول بدهد که بخشی از حقوقش را نذر می‌کند.
امروز و با این شرایط اقتصادی تخصیص درآمدها به صندوق توسعه ملی و افزایش سالانه سهم آن از درآمدهای نفتی چه موضوعیتی دارد؟ چرا از ابتدا نگوییم که در شرایط مالی کنونی که هزینه مصرف هم تامین نمی‌شود، پس‌انداز معنایی ندارد. در‌حال‌حاضر دولت به یک مرکز هزینه بزرگ تبدیل شده است که منابعش دائم کمتر و کمتر می‌شود. او ادامه داد: اگر قبول داریم که کشور در یک شرایط کاملا اضطراری به سر می‌برد، اولا باید سیاست‌های اضطراری هم در پیش بگیریم و ثانیا باید مشخص کنیم تا چه زمانی در این وضعیت می‌مانیم که بتوان یک خروجی از این وضعیت ترسیم کرد.
من پیش از این هم یک بار در سال 97 این مساله را در دولت مطرح کردم که باید در یک حلقه کوچک سیاستگذاری به این تصمیم رسید که چند سال دیگر، مثلا دو تا سه سال دیگر، باید از این وضعیت بیرون بیاییم، چون نمی‌شود بنیان اداره کشور را بر جنگ گذاشت. بنابراین باید مشخص کرد مثلا تا نهایتا چهار سال آینده قرار است از این وضعیت خارج شویم و در نتیجه بهترین فرصت برای یک برنامه‌ریزی بین‌دوره‌ای ایجاد می‌شود که می‌توان در آن بخشی از منابع زودرس را زودتر هزینه کرد تا به‌نوعی یک هموارسازی بین دوره‌ها انجام شود.
در این صورت احتمالا پشتیبانی اجتماعی، یعنی اینکه جامعه احساس کند دولت خانه‌تکانی را از خودش شروع کرده است، ایجاد می‌شود. بدون این پشتوانه، نباید دولت را در یک مهلکه انداخت، چراکه ممکن است همه را با خودش پایین بکشد. به نظر من باید با محوریت سازمان برنامه و بودجه، مسوولان بخش‌های مختلف مانند سیاست خارجی، بخش اجتماعی و بخش اقتصادی دولت با یکدیگر یک گزارش سه‌محوره برای کل نظام حکمرانی تهیه کنند.
نیلی در پایان نشست اشاره کرد: برای من کاملا مسلم است مسیری که اکنون می‌رویم به منزلگاه بسیار خطرناکی ختم می‌شود و در این هیچ تردیدی ندارم. از اینکه دولت تا چه اندازه خودش را برای درگیر شدن با این مساله تجهیز می‌کند هم اطلاع دقیقی ندارم و اگر چنین تحلیلی در دولت وجود دارد، حداقل تاکنون علائمش را ندیده‌ایم. با‌این‌حال بسیار مهم است که در ذهن تصمیم‌گیرندگان اصلی کشور چه می‌گذرد.
به همین دلیل تاکید دارم که باید گزارشی تهیه شود و تصمیم‌گیران اصلی روی آن بحث کنند و شاید جایی را خط بزنند و جایی را اضافه کنند اما در نهایت اصل پذیرفتن مساله و تدوین یک گزارش دقیق و مستند برای بزنگاه بسیار مهم کنونی که آینده کشور به آن گره خورده، ضروری و فوری است. تک‌تک ما در قبال این مساله مسوولیت داریم و باید بنشینیم و تبادل نظر کنیم. برای من جای تعجب دارد که چرا دولت از روزی که تشکیل شده، هنوز چنین گزارشی تهیه نکرده است. درحالی‌که بسیاری از مقامات دولتی نسبت به این چالش‌ها و بحران‌ها مطلع هستند و پیش از رفتن به دولت هم بر این باور بودند که باید گزارش جامعی از شرایط کنونی و مسیری که طی می‌کنیم تهیه شود. آنچه از پیمایش‌ها و نظرسنجی‌ها برمی‌آید تضعیف جایگاه دولت نزد افکار عمومی، شکاف‌های اجتماعی و افت شدید سرمایه اجتماعی است که الزامی است برای دست بردن به اصلاحات راهبردی اقتصادی ‌ترمیم شوند و روابط بین‌الملل نیز بهبود یابد.