برنده بزرگ تغییر کاربری

برنده اصلی تخلفات ساختمانی در شهرها براساس یک پژوهش رسمی، معرفی شد. وابستگی درآمدی شهرداری‌ها به « جریمه حاصل از تخلف سازنده‌ها» به‌عنوان یکی از چهار علت «رواج تغییرکاربری و اضافه‌طبقه» باعث شده است شهرها از تعادل بیفتند. نقش کمیسیون ماده۵ در ساخت‌وسازهای مشکل‌دار، محرز است؛ ضمن آنکه، انتهای کار ممکن است چیزی شبیه «زلزله ترکیه» شود.
روایت رسمی از سهم کمیسیون ماده ۵ در ساخت‌وسازهای خلاف، به بهانه تامین نیاز مسکن، برنده بزرگ تغییر کاربری در شهرها را معرفی می‌‌‌کند. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در یک گزارش کارشناسی، ضمن بررسی ریشه و علل اصلی بروز تخلفات ساختمانی و اعلام آمار مربوط به وضعیت عدول از ضوابط و مقررات شهرسازی، با معرفی ذی‌نفعان اصلی این تخلف‌‌‌ها، رابطه آنها با افزایش قیمت مسکن را شرح داده است. در این گزارش همچنین با اشاره به تجارت موفق چند کشور دنیا در زمینه برخورد با تخلفات ساختمانی، برنده‌‌‌ها و بازندگان روند معیوب صدور مجوز برای تخلفات ساختمانی معرفی شده‌‌‌اند. در نهایت نیز بازوی پژوهشی مجلس، از جعبه‌‌‌ ابزاری برای «تبدیل تخلف ساختمانی از فرآیند سودساز به پروژه‌‌‌های زیانبار» به منظور مقابله با این تخلفات رونمایی کرده است.
4جاذبه تخلف ساختمانی
در گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس که به تازگی با عنوان «واکاوی زمینه‌‌‌ها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی» منتشر شده است، به 4 علت و جاذبه مهم تخلفات ساختمانی در شهرها اشاره شده است. این دلایل در واقع از ریشه اصلی تخلفات ساختمانی در شهرها یعنی « سود اقتصادی حاصل از تخلف» هم برای سازنده‌‌‌ها و هم شهرداری‌‌‌ها استخراج شده است. حتی در این گزارش، شهرداری‌‌‌ها به عنوان ذی‌نفع وبرنده اصلی تخلفات ساختمانی معرفی می‌‌‌شوند؛ سازنده‌‌‌ها نیز بعد از آنها از این جریان منتفع می‌‌‌شوند. در این گزارش اعلام شده است مهم‌ترین علتی که مردم برای انجام تخلف اعلام کرده‌‌‌اند، «رفع نیاز سکونتی» بوده است. براساس مطالعات کارشناسی انجام شده، بیشترین خلافی که سازنده‌‌‌ها در ساخت‌وسازهای تهران مرتکب شده‌‌‌اند شامل «تغییر کاربری» و «افزایش تراکم» بوده است. بررسی تخلفات ساختمانی حادث شده نشان می‌‌‌دهد که ریشه غالب قانون‌‌‌گریزی ساختمانی در کلان‌شهرهای کشور عوامل اقتصادی و رسیدن به سود اقتصادی بیشتر در بخش ساخت‌وساز است. وابستگی درآمدی شهرداری‌‌‌ها به درآمدهای ناشی از تخلفات ساختمانی که منجر به تسهیل مسیر تخلف برای سازنده‌‌‌ها می‌شود، اولین دلیل و جاذبه اصلی این تخلفات است. در حال حاضر شهرداری، مهم‌ترین ذی‌نفع در تخلفات ساخت‌وساز است و تا زمانی که جرایم تخلفات ساختمانی به عنوان بخشی از منبع درآمد برای شهرداری‌‌‌ها در نظر گرفته می‌شود، نمی‌توان برای جلوگیری از تخلفات اقدام کرد.
وابستگی زیاد شهرداری‌‌‌ها به درآمد ناشی از تخلفات ساختمانی دلیل دیگری است که به عنوان یکی از مهم‌ترین جاذبه‌‌‌ها برای بروز تخلفات ساختمانی در این گزارش ذکر شده است. در این گزارش آمده است: «شهرداری‌‌‌ها به واسطه وابستگی درآمدی زیاد به درآمدهای حوزه ساخت‌وساز در مدیریت شهر، مسیر کسب سود از تخلف را برای سرمایه‌گذاران باز می‌‌‌گذارند تا به تعبیری جذابیت ساخت را برای سرمایه‌گذاران و سازندگان بیشتر کنند.» در این گزارش همچنین به نقش کمیسیون‌‌‌های ماده 100 شهرداری‌‌‌ها در بروز و گسترش تخلفات ساختمانی اشاره شده و آمده است: «نقصان و ناکارآمدی ماده 100 قانون شهرداری‌‌‌ها موجب شده که این امر تبدیل به جریانی ناصواب در تمام کشور شود که تبعات متعددی برای شهرها داشته و دارد. به طوری که منفعت اصلی را سرمایه‌گذاران و مالکان و سازندگان و شهرداری‌‌‌ها کسب می‌‌‌کنند و زیان اصلی نصیب شهروندان و همسایگان می‌شود.» کمتر بودن نرخ جرایم تخلف، از سود سازنده‌‌‌ها وحتی کمتر بودن آن از هزینه ساخت یکی دیگر از جاذبه‌‌‌های تخلفات ساختمانی است. مطالعات انجام شده از سوی بازوی پژوهشی مجلس در این باره نشان می‌‌‌دهد، «به دلیل افزایش چشمگیر قیمت مسکن، عملا تنبیهات و جریمه‌‌‌های درنظر گرفته شده برای پیشگیری از تخلفات نه تنها ماهیت بازدارنده خود را از دست داده بلکه به بخشی از مسیر و گردش کار رایج در ساخت‌وسازهای کشور مبدل شده است. شکل‌‌‌گیری و احداث ساختمان‌‌‌های ناایمن نوساز بارزترین پیامد و مصداق این رویه فراگیر است.»
چهارمین علت یا جاذبه تخلفات ساختمانی به وجود بوروکراسی‌‌‌های مربوط به روند صدور مجوز و پروانه‌‌‌های ساختمانی و سایر امور اداری مربوط به ساخت‌وساز برمی‌‌‌گردد. مطالعات انجام شده نشان می‌‌‌دهد این بوروکراسی‌‌‌ها خود عاملی برای تحریک سازنده‌‌‌ها به انجام تخلف ساختمانی می‌شود. به‌طوری که بین این بوروکراسی‌‌‌ها و انجام تخلفات ساختمانی هم‌‌‌بستگی بالایی وجود دارد.
قانون علیه طرح جامع وتفصیلی
مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس همچنین به برخی موارد قانونی اشاره کرده است که وجود آنها عملا منجر به افزایش تخلفات ساختمانی از یکسو و عدول از ضوابط و مقررات مورد تاکید در طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی شهرها شده است. علاوه بر کمیسیون‌‌‌های ماده 100 شهرداری‌‌‌ها که به پشتوانه ماده 100 قانون شهرداری‌‌‌ها عملا در بسیاری از موارد منجر به گسترش تخلفات ساختمانی شده وکارکرد آن به نقشی متناقض با هدفی که برای آن شکل گرفته است، تبدیل شده است، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در این زمینه به برخی از قوانین از جمله بند (ت) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 اشاره کرده است. بند (ت) تبصره6 قانون بودجه سال 1402 کل کشور در خصوص املاکی است که تا پایان سال 1400 رای قلع و قمع در کمیسیون ماده صد برای آنها صادر و قطعی شده است. اما براساس این تبصره، به شرط وجود استحکام بنا و رعایت اصول سه گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی با پرداخت یکجای عوارض صدور پروانه و جریمه به نرخ روز( نه زمان تخلف) تا تاریخ 30/ 09/ 1402از سوی مالکان آنها، از اجرای آرای تخریب بنا خودداری خواهد شد. آن طور که در گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس آمده است اگرچه قوانینی نظیر این تبصره، در راستای رفع مشکلات اداری، تسهیل امور و کمک به اقشار مختلف مردم وضع شده است، اما مواردی از این دست در بلندمدت منجر به ایجاد تصور غلط نسبت به سهولت در انجام تخلفات با امکان پرداخت جرایم و در نتیجه تشدید تعداد و حجم تخلفات ساختمانی خواهد شد.
در بخش دیگری از این گزارش همچنین به کارکرد کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و انحراف این کمیسیون‌‌‌ها در موارد بسیار اشاره شده است. «عملکرد کمیسیون‌‌‌های ماده 5 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران یکی از علل عدم‌تحقق طرح‌‌‌های توسعه شهری یعنی طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی در کشور است. تصمیمات و مصوبات این کمیسیون‌‌‌ها در موارد بسیاری مغایر با اصول طرح‌‌‌های توسعه(طرح‌‌‌های جامع وتفصیلی) است. برای مثال تغییر کاربری‌‌‌های خدماتی غیرانتفاعی به مسکونی یا سایر کاربری‌‌‌های انتفاعی، بدون تعیین جایگزین کاربری خدماتی غیرانتفاعی، موضوعی است که در موارد متعددی در مصوبات کمیسیون‌های ماده 5 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران به چشم می‌‌‌خورد و با تصویب یکی از این پرونده‌‌‌ها، املاک مجاور با استناد به این تغییر درصدد تغییر کاربری خود برمی‌‌‌آیند. از دیگر تبعات ناشی از عملکرد این کمیسیون می‌توان به تشدید بلند‌مرتبه‌‌‌سازی، ناهمگونی ساختمان‌‌‌ها، آشفتگی سیما و منظر شهری، عدم‌رعایت اصول پدافند غیرعامل و امداد و نجات در معابر کم‌‌‌عرض اشاره کرد. در حال حاضر اخذ جرایم و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساخت‌وساز شهری و عدم‌مخالفت و برخورد قاطع با تخلفات به‌‌‌دلیل فقدان روش‌‌‌های کسب درآمد پایدار و وابستگی شهرداری‌‌‌ها به درآمدهای حاصل از تخلفات، تصمیمات کمیسیون ماده 100و ظهور منابع درآمدی از طریق تغییر کاربری و فروش تراکم از مهم‌ترین زمینه‌‌‌هــای اصلی بروز تخلفات در حوزه مدیریت و اجرا به‌‌‌شمار می‌‌‌رود.»
رابطه تخلفات با تورم مسکن
اگرچه در مطالعات انجام شده علت برخی از تخلفات ساختمانی، تلاش برای پاسخ به نیاز سکونتی خانوارها اعلام شده است اما این گزارش رسمی به صراحت اعلام می‌‌‌کند که عمده تخلفات ساختمانی در مناطق لوکس و گران‌قیمت شهرها انجام شده و می‌شود و این تغییر کاربری‌‌‌ها و افزایش تراکم‌‌‌ها در نهایت نه تنها منجر به تعدیل قیمت مسکن و پاسخ به نیاز سکونتی خانوارهای فاقد مسکن نشده است که منجر به رشد قیمت واحدهای مسکونی نیز شده است. در این گزارش آمده است: «براساس آمارها تعداد قابل‌توجهی از تخلفات ساختمانی(‌به‌خصوص تخلفات ناشی از تغییر کاربری و افزایش بنا)، در مناطق گران‌قیمت و در پی قانون‌‌‌گریزی و سودجویی اقتصادی رخ می‌‌‌دهد. همچنین مطالعات وپژوهش‌‌‌های انجام‌شده نشان می‌‌‌دهند توسعه تراکم در مناطق برخوردار و گران‌قیمت منجر به تعدیل وکاهش قیمت مسکن نمی‌شود، بلکه همراه با افزایش تولید مسکن، افزایش قیمت نیز صورت می‌‌‌پذیرد.» در این گزارش همچنین به تبعات و پیامدهای منفی تخلفات ساختمانی برای شهرها وشهروندان اشاره شده و آمده است: « ازجمله مهم‌ترین آثار و تبعات تخلفات ساختمانی می‌توان به افزایش پیش‌بینی نشده جمعیت، کاهش سطح سرویس‌‌‌دهی زیرساخت‌‌‌ها و تشدید ســاختار فضایی نامتعادل توزیع کاربری‌‌‌ها، ترافیک، آلودگی شــهرها از نظر هوا، صدا و دید بصری، ایجاد مناظر نامناسب شهری، گسترش ســاختمان‌‌‌های ناایمن، افزایش خطرپذیری شهرها در برابر مخاطرات و... اشــاره کرد. این در حالی است که رواداری مراجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در مواردی که با ایمنی و جان افراد در ارتباط است و منجر به بخشودگی یا نهایتا اخذ جریمه می‌شود، هیچ‌گونه منفعتی برای جامعه نخواهد داشت و گاهی عواقب جبران‌ناپذیری حتی در دوره بهره‌‌‌برداری به دنبال دارند. سوداگران متخلف تنها قشری هستند که ضمن بهره‌‌‌گیری سوء از این بزنگاه، عامدانه به عادی‌‌‌سازی تخلفات در جامعه دامن می‌‌‌زنند. به‌‌‌علاوه، نادیده‌‌‌انگاری تخلفات فنی در مناطق کم اســتطاعت به‌رغم اینکه در ظاهر به‌‌‌منظور حمایت مالی از اقشار آسیب‌‌‌پذیر انجام می‌شود، اما براساس تجربیات جهانی مانند زلزله ترکیه، مستقیما امنیت جانی و مالی افراد جامعه را در معرض خطر قرار می‌‌‌دهد.» از سوی دیگر «احداث بنای مازاد بر پروانه، بورس‌‌‌بازی زمین و مسکن و وقوع تخلفات ساختمانی یکی از مهم‌ترین آسیب‌‌‌هایی است که از سیاست تامین درآمد شهرداری‌‌‌ها از محل عوارض فروش تراکم ساختمانی و تغییر کاربری از اوایل دهه ١٣٧٠ ناشی شده است.»
ردپای تراکم‌‌‌فروشی در افت فشار آب
پیامدهای ناشی از تخلفات ساختمانی در ابعاد مختلف اجتماعی، شهرسازی، خدمات و زیرساخت‌‌‌های شهری، حمل‌ونقل شهری، زیست‌محیطی، ایمنی و پدافند غیرعامل در حالی در این گزارش مورد تاکید قرار گرفته است که ردپای تراکم‌‌‌فروشی در افت کیفیت زیرساخت‌‌‌های شهری مانند فشار آب ساختمان‌‌‌ها یکی‌از موارد جالب درج شده در آن است. تغییر برنامه‌‌‌ریزی‌نشده سرانه‌‌‌های شهری، کمبود خدمات و زیرساخت‌‌‌ها و اغتشاش در نظام دسترسی و خدمات‌دهی، افت فشار در شبکه آب، گاز و برق خصوصا در انتهای شاخه‌‌‌های انشعابی به دلیل عدم‌ پیش‌بینی و تدارک زیرساخت‌‌‌های موردنیاز در سکونتگاه‌‌‌های غیرمجاز و ساخت‌‌‌وسازهای غیرقانونی و همچنین از بین رفتن فرصت‌‌‌های انعطاف‌‌‌پذیری در پاسخگویی به خدمات و تسهیلات موردنیاز مناطق مختلف، بخشی از این پیامدهاست.
تجربه فرانسه، آمریکا، استرالیا
در این گزارش به تجربه موفق سه کشور در حوزه مقابله با تخلفات ساختمانی اشاره شده است. در «فرانسه»، فقط صدور پروانه ساختمان برای طرح‌‌‌های عمرانی بزرگ(با مساحت بیش از 10‌هزار مترمربع با ارتفاع بیش از 50 متر) با عملیاتی که واجد اثر زیست‌‌‌محیطی است، مستلزم نظرخواهی عمومی است. در حقوق فرانســه علاوه ‌‌‌بر توقف ابزارآلات توسط مقامات ذی‌‌‌صلاح، در صورت تمرد از دستور موقت دال بر توقف عملیات ساختمانی و ادامه فعالیت‌ها، اســتفاده‌‌‌کنندگان از زمیــن، اشــخاص ذی‌نفع درعملیات ســاختمانی، مهندســان معمــاری، کارفرما یا تمامی اشــخاص مسوول در حــوزه فعالیت‌‌‌های ساختمانی به مجازات 45000 یورو و سه ماه زندان یا یکی از این دو محکوم خواهند شد. در این کشور، قوانیــن حاکــم بــر جنبه‌‌‌هــای شهرســازی کارهــای عمرانــی و ساختمانی برحسب سلسله مراتب عبارتنــد از: قانــون شهرســازی، مقــررات ملــی شهرســازی و طرح تفصیلی. در کشور «آمریکا»، واحد نظام کنترل ســاختمان بســیار کارآمد، روان و در عین حــال مطمئن همراه با حداکثر رعایت حقــوق ثالــث در طرح‌‌‌های توســعه و بهترین مقــررات کیفــی و اســتاندارد فنی ســاختمان در پــاره‌ای از ایالت‌‌‌هــای آمریکا عملیات ساختمانی مســتلزم ثبت‌‌‌نام سازنده آن در فهرســت رســمی ســازندگان و خرید بیمه‌‌‌نامــه‌‌ تضمیــن کیفیت ســاخت به نفع خریدار برای مدت 10سال است. مقررات ســاختمانی آمریکا علاوه بر احــداث بنا در مــورد نگهــداری و بهره‌‌‌برداری از امــور کنترل ساختمان توسط «اداره بازرسی و نظارت ساختمانی» در داخل شهرداری انجام می‌شود. رئیس ســاختمانی شهر، حق صدور و دستور تخریب، انهدام و برچیدن هر نوع ساختمان که مغایر با مقررات ســاختمانی احداث شــده باشــد یا مــورد بهره‌‌‌برداری قــرار گرفته باشد را دارد. پروانه ساختمان نیز لازم‌‌‌الاجرا بوده و مالک، مسوول حفظ عملکرد درســت ســاختمان و اجرای آن است.
«استرالیا»، با موازین کنترل ســاختمانی بســیار دقیق و کارآمدکه الگوی مناسبی برای کلیه‌‌ کشورهای درحال توســعه محســوب می‌شود، پروانه بهره‌‌‌برداری در حکم پایان‌کار ساختمان است و بدون اخذ آن‌‌‌ کســی اجازه بهره‌‌‌بــرداری از ساختمان نوساز را ندارد. پایان‌کار می‌تواند برای تمام ســاختمان یــا بخشــی از آن صادر شود. کمیســیون کنترل ســاختمان اســترالیا یک مرجع مســتقل غیردولتــی اســت کــه بــرای وزارت برنامه‌‌‌ریزی دولت محلی کار می‌‌‌کند و هزینه‌‌ خود را از متقاضیان پروانه‌‌ ساختمان دریافت می‌‌‌کند. وظیفه این کمیســیون ارائه مشــورت بــه وزارت مذکور در مورد تغییرات الزام در قانون ساختمان و رسیدگی به شکایت علیه متصدیان ساختمان‌‌‌سازی است. تضمین کیفیت ســاختمان در همه ایالت‌‌‌ها اجباری است و سازندگان ساختمان‌‌‌های مســکونی باید تا یک سال ساختمان را در مقابل نواقص تا 2 ســال در مقابل کارکرد درست اجزا و تا 10ســال در مقابل عیوب سازه‌ای بزرگ تضمین کنند. در این گزارش، همچنین به رشد 5درصدی تخلفات ساختمانی در تهران تنها به فاصله یک‌سال اشاره شده است. تنها در سال 1400، تعداد تخلفات ساختمانی 8025 تخلف بوده که نسبت به سال 99 تقریبا 5‌درصد رشد داشته است. این در حالی است که آمارهای تولید مسکن 1400 نشان‌دهنده افت 25درصدی تولید مسکن در آن سال در پایتخت است. یعنی در سالی که تیراژ ساختمانی نسبت به سال قبل 25‌درصد کاهش یافت، 5‌درصد تخلفات ساختمانی رشد کرد.
جعبه‌‌‌ابزار با 7 راهکار
مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در نهایت در قالب یک جعبه‌‌‌ابزار کاربردی، 7 راه‌‌‌حل کاهش تخلفات ساختمانی را در این گزارش معرفی کرده است. اولین راهکار این است که نرخ جرایم تخلفات ساختمانی، از هزینه ساخت بیشتر شود تا به این ترتیب، توجیه اقتصادی تخلف برای سازنده‌‌‌ها از بین برود. راه دوم، واریز جرایم دریافت شده در قالب رای کمیسیون ماده 100 به خزانه دولت به جای حساب شهرداری‌‌‌هاست تا از این طریق، انگیزه شهرداری‌‌‌ها برای مجاز کردن تخلفات ساختمانی از بین برود. اصلاح قوانین در راستای الزام متخلفان به رفع تخلف به جای اخذ جریمه و اجرایی کردن احکام تخریب صادره از سوی کمیسیون ماده100 و عدم‌تغییر آن به جریمه مالی، سومین راهکار پیشنهادشده از سوی بازوی پژوهشی مجلس است. بازنگری در قوانین کمیسیون ماده100 و محدود کردن اختیارات کمیسیون‌‌‌ها در زمینه تعدیل مفاد قانون دو راهکار دیگر برای کاهش تخلفات ساختمانی است که در این گزارش به آن اشاره شده است. درج سوابق سازنده‌‌‌ها در یک سیستم فراگیر و قابل مشاهده برای همه، برقراری سیستم اعتبار‌سنجی برای سازنده‌‌‌ها و در نظر گرفتن مشوق برای سازنده‌‌‌هایی که مرتکب تخلف ساختمانی نمی‌‌‌شوند از دیگر راهکارهایی است که در این گزارش بر آن تاکید شده است.