در سال‌های اخیر، صنعت برق ایران با چالشی فراتر از خاموشی‌های تابستان و بدهی‌های وزارت نیرو روبه‌رو بوده است. این چالش ساختاری، از شکاف عمیق میان هزینه واقعی تولید برق و تعرفه‌های تکلیفی آغاز می‌شود و تا کاهش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و ناکارآمدی سیاست‌های مدیریت مصرف ادامه دارد...
در سال‌های اخیر، صنعت برق ایران با چالشی فراتر از خاموشی‌های تابستان و بدهی‌های وزارت نیرو روبه‌رو بوده است. این چالش ساختاری، از شکاف عمیق میان هزینه واقعی تولید برق و تعرفه‌های تکلیفی آغاز می‌شود و تا کاهش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و ناکارآمدی سیاست‌های مدیریت مصرف ادامه دارد؛ مجموعه‌ای از تهدیدهایی که چشم‌انداز صنعت برق و در نهایت تولید ملی را با خطر جدی مواجه کرده است. در حالی‌که وزارت نیرو در ابلاغیه سال ۱۴۰۴نرخ قراردادهای تبدیل انرژی برای صنایع را با افزایش ۳۷درصدی، ۹۹۸۲ریال به ازای هر کیلووات‌ساعت تعیین کرده، اما تغییر معناداری در ساختار تفکیک مشترکان صنعتی نسبت به سال گذشته مشاهده نمی‌شود. این نرخ همچنان فاصله چشم‌گیری با هزینه واقعی تولید دارد و نه‌تنها بر بدهی‌های انباشته دولت اضافه می‌کند، بلکه زمینه‌ساز توزیع ناعادلانه یارانه‌های پنهان در اقتصاد را نیز فراهم کرده است. بر همین اساس، گزارش پیش‌رو که برگرفته از نتایج پژوهش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره مصرف و نظام تعرفه‌گذاری برق در صنعت است، تلاش می‌کند تا دستاوردها، چالش‌ها و چشم‌اندازهای پیش‌روی این سیاست را بررسی کند. بار سنگین مصرف صنایع مرکز پژوهش‌ها در گزارش خود تاکید کرده که بخش صنعت، بزرگ‌ترین مصرف کننده برق در کشور است، از سوی دیگر الگوی مصرف این بخش تاثیر مستقیمی بر تعادل شبکه سراسری دارد. طی۱۰سال گذشته، مصرف برق در کشور به‌طور میانگین سالانه با رشدی معادل ۵درصد همراه بوده و در سال ۱۴۰۲به سطح ۳۳۳میلیارد کیلووات‌ساعت رسیده است. در همین بازه، مصرف بخش صنعت با ثبت نرخ رشد سالانه ۵.۵درصد، افزایشی فراتر از میانگین کل داشته و در حال حاضر بیشترین سهم از مصرف برق کشور را به خود اختصاص داده است. این نرخ از متوسط رشد ۴.۱درصدی تولید ویژه برق (میزان برق خالص و قابل تحویل به شبکه یا مصرف‌کننده نهایی، یعنی آنچه پس از کسر مصرف داخلی نیروگاه‌ها باقی می‌ماند) فراتر رفته و به ناترازی ساختاری در شبکه دامن زده است. تحلیل داده‌های دهه ۱۳۹۰نیز نشان می‌دهد که صنایع ایران سال‌به‌سال انرژی بیشتری را برای تولید همان میزان کالا مصرف کرده‌اند. افزایش ۸۷درصدی شاخص شدت مصرف برق میان سال‌های ۱۳۹۰تا ۱۳۹۹، دو واقعیت مهم را بازتاب می‌دهد. نخست، وابستگی بیش‌از‌حد اقتصاد ایران به صنایع انرژی‌بر همچون فولاد، پتروشیمی، آلومینیوم و سیمان بدون توجه به محدودیت‌های انرژی کشور و دوم، فرسودگی زیرساخت‌ها و فناوری‌های تولید که منجر به تداوم استفاده از تجهیزات با بازده پایین شده است. اما نکته امیدوارکننده، تغییر روند این شاخص پس از اصلاحات تعرفه‌ای در سال‌های ۱۴۰۰و ۱۴۰۱است. گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که از سال ۱۴۰۰به بعد، شدت مصرف برق در صنعت کاهش یافته‌است که این امر نشان‌دهنده واکنش پویای صنایع در برابر محرک‌های قیمتی است. هرچند این روند کاهشی می‌تواند تحت‌تاثیر عوامل دیگری همچون افزایش تولید و به تبع آن افزایش تولید ناخالص داخلی صنعت نیز باشد. تاریخچه اصلاحات تعرفه‌ای مرور روند تغییرات تعرفه برق صنایع طی دو دهه گذشته حکایت از نقاط عطف مهمی دارد. میانگین افزایش سالانه تعرفه برق از سال ۱۳۸۰تا ۱۳۹۹حدود ۱۱.۳درصد برآورد شده که بیشترین جهش در سال ۱۳۹۰با اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها و افزایش ۶۸درصدی رخ داده‌است. اما بزرگ‌ترین تحول در سال ۱۴۰۰رقم خورده، جایی که تعرفه برق صنایع ۱۷۹درصد نسبت به سال قبل افزایش یافته‌است. با این حال، زمانی‌که تعرفه‌ها را بر مبنای قیمت ثابت ارزیابی کنیم، تصویری متفاوت به دست می‌آید. طی این ۲۰سال، تعرفه برق صنایع به‌طور واقعی حدود ۶۰درصد کاهش یافته است. به بیان دیگر، رشد تعرفه‌ها با نرخ تورم همگام نبوده و همین موضوع به زیان‌دهی صنعت برق منجر شده است. اصلاح تعرفه‌ها پیامدهای متفاوتی به همراه داشته است. از یک سو، درآمد وزارت نیرو از فروش برق به صنایع به‌شدت افزایش یافته و از ۱۶۳هزار‌میلیارد ریال در سال ۱۴۰۰به بیش از ۵۳۵هزار‌میلیارد ریال در سال ۱۴۰۲رسیده است. این رشد درآمد، تا حدی به بهبود وضعیت مالی صنعت برق و کاهش بدهی‌های این بخش کمک کرده است. از سوی دیگر، بررسی هزینه‌های تولید صنایع نشان می‌دهد که افزایش تعرفه برق، بار سنگینی بر دوش تولیدکنندگان نگذاشته است. در اکثر صنایع، سهم برق از هزینه‌های تولید کمتر از ۵درصد بوده و حتی در صنایع انرژی‌بری مانند فلزات اساسی نیز این سهم به‌طور متوسط ۳.۱درصد گزارش شده است. محاسبات اقتصادی بررسی صورت‌های مالی شرکت‌های صنعتی در سال ۱۴۰۲، پس از اعمال اصلاحات تعرفه‌ای در حوزه برق، نشان می‌دهد که به‌طور میانگین، سهم هزینه برق از مجموع هزینه‌های شرکت‌های بررسی‌شده حدود ۲.۲درصد بوده است. این رقم هرچند در نگاه نخست محدود به نظر می‌رسد، اما برای برخی صنایع انرژی‌بر می‌تواند در ساختار هزینه‌ای نقش مهم‌تری ایفا کند. به‌ویژه در گروه فلزات اساسی که این سهم به ۳.۱درصد رسیده و بالاترین رقم در میان گروه‌های مختلف صنعتی گزارش شده است. این مساله بیانگر آن است که تغییرات تعرفه‌ای در حوزه انرژی، به‌ویژه برق، می‌تواند بر سودآوری این گروه‌ها اثر ملموسی داشته باشد. در حوزه بهره‌وری انرژی، شدت مصرف برق در شرکت‌های مورد بررسی به‌طور میانگین حدود ۲.۱کیلووات‌ساعت به ازای هر یک‌میلیون ریال هزینه بوده است. صنایع سیمان، به‌عنوان یکی از پرمصرف‌ترین بخش‌ها، بیشترین شدت مصرف برق را در میان صنایع انرژی‌بر ثبت کرده‌اند. این موضوع از یک‌سو بر لزوم به‌کارگیری فناوری‌های کم‌مصرف‌تر در این صنعت تاکید دارد و از سوی دیگر می‌تواند زمینه‌ساز بازنگری در سیاست‌های حمایتی نسبت به صنایع پرمصرف باشد. در مقابل، بررسی سهم درآمدهای صادراتی نشان می‌دهد که به‌طور متوسط، ۲۴.۷درصد از درآمد شرکت‌های بررسی‌شده از محل صادرات محصولات تامین شده است. در این میان، صنایع پتروشیمی با ثبت ۳۵.۷درصد درآمد صادراتی، جایگاه نخست را به خود اختصاص داده‌اند. این سهم بالا نشان می‌دهد که پتروشیمی‌ها نه‌تنها از ظرفیت‌های صادراتی بیشتری برخوردارند، بلکه به‌طور بالقوه در برابر نوسانات داخلی، مقاوم‌تر عمل می‌کنند. نکته قابل تامل، نبود رابطه مشخص میان شاخص‌هایی اقتصادی و فنی همچون سهم صادرات یا شدت انرژی با تعرفه‌های اعمال‌شده است. به‌عنوان نمونه، با وجود شباهت در سهم صادرات میان صنایع سیمان و فلزات اساسی، تعرفه برق در صنایع فلزات اساسی چندین برابر بیشتر از سیمان است. همچنین، صنایع پتروشیمی با آن‌که بیش از ۳۵درصد درآمد آنها از صادرات حاصل می‌شود، از تعرفه‌های ترجیحی بیشتری برخوردارند. این ناهماهنگی‌ها نشان می‌دهد که نظام تعرفه‌گذاری کنونی از منطق اقتصادی که به دنبال تحقق اهداف توسعه‌ای کشور باشد پیروی نمی‌کند. وابستگی صنایع مختلف به برق و نقش آن در ساختار هزینه‌ای آنها، نشان می‌دهد که سیاستگذاری در حوزه انرژی باید به تفکیک نوع صنعت، شدت مصرف و ظرفیت صادراتی آنها صورت گیرد تا بتوان توازنی میان بهره‌وری، حمایت هدفمند و رقابت‌پذیری ایجاد کرد. توصیه‌های سیاستی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود چند راهکار مشخص برای بهبود نظام تعرفه‌گذاری برق ارائه داده است. اصلاح تعرفه برق صنایع در سال ۱۴۰۲، ضمن افزایش درآمدهای وزارت نیرو، موجب کاهش شدت مصرف برق در این بخش نیز شده است؛ هرچند این کاهش ممکن است تحت تاثیر عواملی نظیر تغییر در تولید ناخالص داخلی صنعتی نیز باشد. نکته قابل‌توجه آن است که این اصلاح تعرفه، در اغلب موارد، بار مالی قابل‌توجهی برای صنایع انرژی‌بر ایجاد نکرده است. با وجود مزایای یادشده، نظام تعرفه‌گذاری برق صنایع همچنان با چالش‌هایی روبه‌روست که نیازمند بازنگری است. در همین راستا، مجموعه‌ای از راهکارهای پیشنهادی به شرح زیر ارائه شده‌است: ۱. ارائه فرمول پیش‌بینی‌پذیر برای تعرفه برق صنایع: مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد داده، وزارت صمت به‌صورت سالانه شاخص‌های قانون مانع‌زدایی از تولید را محاسبه و در اختیار کارگروه تعیین تعرفه قرار دهد. این کارگروه نیز با وزن‌دهی منطقی به شاخص‌های قانونی، فرمولی شفاف و پیش‌بینی‌پذیر برای تعرفه‌گذاری برق صنایع ارائه کند تا این تعرفه‌ها منطبق با موازین قانونی و منصفانه‌تر باشد. 2. توجه به نقش راهبردی صنایع در زنجیره تامین کشور: تعرفه‌های انرژی می‌توانند به‌عنوان یکی از ابزارهای دولت برای هدایت سیاست‌های توسعه صنعتی ایفای نقش کنند. در این چارچوب، تدوین یک سیاست صنعتی منسجم از سوی مراجع ذی‌ربط ضروری است؛ به‌گونه‌ای که نقش و اثرگذاری صنایع در زنجیره‌های تامین راهبردی و اقتصادی کشور یکی از متغیرهای تعیین‌کننده در تعیین نرخ برق مصرفی صنایع قرار گیرد. همچنین لازم است تعرفه‌گذاری گاز برای صنایع، با سیاست‌های تعرفه برق هماهنگ شود تا از توسعه نامتوازن صنایع وابسته به نوع خاصی از حامل انرژی جلوگیری شود. ۳. توسعه بازارهای غیرمتمرکز برق و بازتوزیع هدفمند یارانه‌ها: در افق بلندمدت، پیشنهاد شده، تامین برق مورد نیاز صنایع از طریق قراردادهای دوجانبه و بورس انرژی انجام شده و ماده (۱۰) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق به‌طور کامل اجرایی شود. بر اساس این سیاست، یارانه‌ها در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق حذف شده و صرفا در پایان زنجیره و بر مبنای شاخص‌های مشخص، بازتوزیع شوند. ۴. راه‌اندازی بازار گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی: در کنار سیاست‌های قیمتی، استفاده از ابزارهای غیرقیمتی برای بهینه‌سازی مصرف انرژی در بخش صنعت نیز ضروری است. یکی از ابزارهای کلیدی در این زمینه، بازار گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی است. پیشنهاد می‌شود با هدف تسریع در ایجاد این بازار، تامین منابع مالی حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی تحت نظارت قرار گرفته و تاسیس سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی به‌عنوان یکی از الزامات برنامه هفتم توسعه در اولویت سیاستگذاران قرار گیرد.
