خانه‌تکانی صندوق بازنشستگی

بررسی‌های یک پژوهش نشان می‌دهد که شکاف میان منابع بیمه‌ای صندوق بازنشستگی کشوری به صورت چشمگیری افزایش یافته است. در سال ۱۴۰۱، هزینه‌های پرداختی به بازنشستگان این صندوق بیش از ۸برابر منابع حاصل از کسورات حق بیمه بوده است. این عدم تناسب منابع و مصارف موجب شده است در سال ۱۴۰۱ صندوق بخش بزرگ مصارف خود را از محل کمک دولت تامین کرده و تنها ۱۵درصد از مصارف صندوق از محل کسور دریافتی تامین شود.
به صورت کلی می‌توان گفت عواملی مانند مخدوش بودن نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، تصویب قوانین حمایتی و مغایر با منطق بیمه‌ها، ناپایداری بنیادین صندوق به تبع شرایط نامطلوب اقتصاد کلان، عملکرد نامناسب در حوزه سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی‌ها و مخدوش شدن استقلال صندوق در عمل از جمله ریشه‌های شکل‌گیری بحران صندوق بازنشستگی کشوری بوده است. علاوه بر این در دهه‌های گذشته دولت‌ها با تخلف از قانون، مدیران سیاسی را انتخاب و کارشناسان فنی را حذف کرده‌اند. این وضعیت منجر به بحران ورشکستگی و مطالبه‌گری بازنشستگان از دولت و مجلس به جای صندوق بازنشستگی شده است.
در چنین شرایطی پیشنهاد می‌شود صندوق بازنشستگی کشوری به‌تدریج کوچک شده و وظایف آن به سایر واحدهای دولتی واگذار شود تا کارکنان جدید دولت به سازمان تامین اجتماعی ملحق شوند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «بررسی وضعیت صندوق بازنشستگی؛ چالش‌ها و راهکارها» ابعاد مختلف این موضوع را بررسی کرده است.
تصویر صندوق بازنشستگی کشوری
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، با وجود تحولات ساختاری در صندوق بازنشستگی کشوری، روند ناپایداری و مواجهه با چالش‌های مدیریتی و مالی در این صندوق فزاینده بوده است. برای مثال در‌حالی‌که در سال ۱۴۰۲، حدود ۸۴۱هزار نفر از شاغلان کشور تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری قرار داشتند، بیش از یک‌میلیون و ۷۱۵هزار نفر مستمری‌بگیر این صندوق بوده‌اند. این موضوع به معنای آن است که نسبت پشتیبانی که یکی از شاخص‌های کلیدی برای ارزیابی پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی است، در سال گذشته به عدد ۰.۴۹ رسیده است. به بیان دیگر در این صندوق تعداد بیمه‌پردازان کمتر از نصف تعداد افرادی است که از صندوق بازنشستگی کشوری مستمری بازنشستگی دریافت می‌کنند.
نگاهی به تحولات صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد که نسبت پشتیبانی آن در سال ۱۳۷۰ معادل ۷ بوده و به دلایلی مانند سیاست‌های کوچک‌سازی دولت، در پایان دهه ۷۰ به ۳ رسیده است. در سال ۱۳۹۲ نسبت مذکور به ۱ رسید و پس از آن نسبت مستمری‌بگیران نسبت به بیمه‌پردازان افزایش یافت. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۰، مجموع هزینه‌های مستمری صندوق بازنشستگی کشوری حدود ۱۱۴۰هزار میلیارد تومان بوده، درحالی‌که تنها ۲۰هزار میلیارد تومان از این مبلغ از محل حق بیمه‌های دریافتی تامین شده است. درآمد سرمایه‌گذاری یا به عبارتی مازاد درآمد بر هزینه نیز حدود ۲۰هزار میلیارد تومان منابع در اختیار صندوق قرار داده است.
بر این اساس مابقی منابع مورد نیاز صندوق از محل کمک‌های دولت تامین شده است. در سال ۱۴۰۱ نیز این صندوق بخش بزرگی از مصارف خود را از محل کمک دولت تامین کرده و تنها ۱۵درصد از مصارف صندوق از محل کسورات دریافتی صندوق تامین شده است. این اعداد به‌روشنی بر ناپایداری شدید صندوق بازنشستگی کشوری دلالت دارد.
ریشه‌های بحران
با توجه به بحران فعلی صندوق بازنشستگی کشوری، پرسشی که وجود دارد آن است که عوامل شکل‌گیری شرایط فعلی چه بوده‌اند؟ بر اساس گزارش مذکور، مخدوش بودن نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی منجر به فشار بیشتر بر صندوق‌های بازنشستگی برای جبران کاستی‌های موجود در این نظام شده است. علاوه بر این، عدم برخورداری تاریخی از حداقل انتظام در صندوق و تصویب و اعمال قوانین حمایتی و مغایر با منطق بیمه‌ها از جمله عوامل بحران فعلی بوده است.
همچنین ناپایداری بنیادین صندوق به تبع شرایط نامطلوب اقتصاد کلان و عملکرد نامناسب در حوزه سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی‌‌‌ها‌‌‌ و در نهایت مخدوش شدن استقلال صندوق در سال‌های گذشته تاثیر چشمگیری بر شکل‌گیری شرایط فعلی صندوق داشته است. علاوه بر تمامی عوامل مذکور، انتخاب سیاسی مدیران صندوق در سال‌های گذشته از جمله عواملی است که در بحران فعلی آن نقش زیادی بازی کرده است.
بررسی وضعیت مدیریت صندوق بازنشستگی نشان می‌دهد از زمان تاسیس این سازمان، نگرش اداری دولت‌ها در مدیریت آن غالب بوده و ابعاد اقتصادی کمتر در اولویت قرار گرفته است. یکی از شواهد این مساله، عدم حضور افراد با تخصص اقتصادی در راس صندوق از دهه ۱۳۵۰ تاکنون است؛ به‌طوری‌که مدرک تحصیلی مدیران، گاهی رشته‌های کاملا غیرمرتبط مانند کشاورزی، مکانیک، عرفان، حقوق، ادبیات و برق و گاهی رشته‌های مرتبط با امور مالی مانند حسابداری و مدیریت بوده است. در بهترین حالت نیز تمرکز صرفا بر اداره مالی و حسابداری صندوق بوده و دانش اقتصادی در معیارهای انتخاب مدیر به اندازه کافی مدنظر قرار نگرفته است.
در بسیاری از موارد، دولت‌ها با تخلف از قوانین یا استفاده از منفذهای قانونی، مدیران سیاسی را به جای مدیران متخصص انتخاب کرده‌اند. این روند در حالی اتفاق می‌افتد که بحران و مخاطرات ورشکستگی صندوق از ابتدا مشخص بوده و تقویت بخش سرمایه‌گذاری می‌توانست به تاخیر انداختن این بحران کمک کند. همچنین، وابستگی صندوق به دولت موجب شده مسوولیت پاسخ دادن به نیاز مستمری‌بگیران به دولت یا مجلس منتقل شود، به گونه‌ای که برخی از بازنشستگان اعتراضات خود را به این نهادها معطوف می‌کنند.
پایان صندوق بازنشستگی
صندوق بازنشستگی کشوری از منابع متعددی مانند کسورات بازنشستگی، کمک‌های دولتی و سرمایه‌گذاری تامین مالی می‌شود. این چندگانگی باعث شده صندوق از یک‌سو در تعامل مستمر با سازمان برنامه برای دریافت بودجه‌های مصوب قرار گیرد و از سوی دیگر درگیر مسائل مربوط به سرمایه‌گذاری، مدیریت دارایی‌ها و نظارت بر شرکت‌های تابعه باشد. این وضعیت چندوجهی، فرآیندهای مالی و اداری صندوق را پیچیده و ناکارآمد ساخته است.
دولت‌ها در سال‌های اخیر به این نتیجه رسیده‌اند که خروج صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌داری ضروری است. در صورت تحقق این امر، صندوق کشوری به نهادی صرفا بیمه‌ای تبدیل می‌شود که ارتباطی با اصول بیمه‌ای ندارد. در نتیجه، کارآمدی آن کاهش یافته و ناکارآمدی ساختاری‌اش آشکارتر می‌شود.
یکی از مشکلات اساسی نظام بازنشستگی، تاکید بر «بازنشسته بودن» به‌عنوان هویت اصلی افراد است، درحالی‌که افراد باید از جایگاه حرفه‌ای خود هویت بگیرند. پیشنهاد بسته شدن صندوق بازنشستگی کشوری و تداوم ارتباط بازنشستگان با دستگاه‌های حرفه‌ای خود می‌تواند به استفاده بهینه از تجربه آنان، کاهش هزینه‌ها و بهبود خدمات درمانی منجر شود. همچنین، تغییر معیارهای تشکیل نهادهای بازنشستگی از جغرافیایی به حرفه‌ای می‌تواند اثربخشی بیشتری ایجاد کند.
با توجه به وضعیت موجود صندوق بازنشستگی کشوری، گزینه‌های مطرح‌شده برای خروج از این وضعیت به سه دسته تقسیم می‌شوند:
۱- اصلاحات فرآیندی و عملیاتی شامل اصلاحات شفابخش، افزایش پاسخگویی و استقرار حکمرانی خوب در صندوق است.
۲- اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق خود شامل دو نوع اصلاحات فراسازمانی مانند طراحی و استقرار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، و اصلاحات سازمانی شامل بستن صندوق و بازگشت به اداره بازنشستگی است.
۳- دسته سوم اصلاحات پارامتریک است که به معنای بهبود نسبی نظیر افزایش سن و سابقه بازنشستگی، تغییر فرمول محاسبه حقوق بازنشستگی، و افزایش نرخ بیمه‌پردازی است.
این گزارش بیان می‌کند که لازم است جهت خروج از وضعیت کنونی صندوق، هر ۳ سطح اصلاحات با نسبت‌های متفاوت به اجرا درآیند. اما صرف اصلاحات پارامتریک تنها به عنوان مسکن موقتی عمل کرده و پایداری صندوق را برای مدت کوتاهی تامین می‌کند. از این رو، توصیه می‌شود گزینه‌های اصلاحی انتخاب شود که بیشترین اثرگذاری و کمترین فراگیری بیمه‌شدگان و بازنشستگان را داشته باشد. همچنین بازه زمانی اجرای اصلاحات باید مدنظر قرار گیرد و از شیوه‌های شوک‌درمانی اجتناب شود. راهکار اساسی پژوهش حاضر این است که از یک سو، یک نظام جامع و چندلایه رفاه و تامین اجتماعی طراحی و استقرار یابد.
از سوی دیگر اصلاحات اساسی در ساختار اداری صندوق انجام شود. برای مثال صندوق بازنشستگی کشوری تعطیل و موقتا به اداره بازنشستگی بازگشت صورت گیرد. اداره مذکور که وظیفه انجام تعهدات اعضای کنونی صندوق (اعم از کارکنان و مستمری‌گیران) را بر عهده دارد، به مرور زمان به صورت یک واحد کوچک در دولت باقی بماند و وظایف آن به سایر واحدها منتقل شود. همچنین کارکنان جدید دولت به سازمان تامین اجتماعی ملحق شوند. با توجه به ناپایداری مالی و عدم استقلال صندوق از زمان تاسیس، حفظ آن منطقی نبوده و چاره‌ای جز بستن آن به نظر نمی‌رسد