دلایل افزایش ۱۰ساله میانگین زمان اجرای پروژه‌های عمرانی و زیرساختی در کشور بررسی شد. متوسط زمان اجرای پروژه‌های عمرانی و زیرساختی در کشور طی یک دهه گذشته از حدود هفت سال در سال ۹۳ به بیش از ۱۷سال در سال ۱۴۰۴ رسیده است. این آمار نگران‌کننده را مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده است...
متوسط زمان اجرای پروژه‌های عمرانی طی یک دهه گذشته از حدود هفت سال در سال ۹۳به بیش از ۱۷سال در سال ۱۴۰۴رسیده است. این آمار نگران‌کننده را مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده است که نشان می‌دهد در طول یک دهه اخیر، هر سال، به طور میانگین یک سال به زمان اجرای پروژه‌های عمرانی افزوده شده است. در حوزه راه‌سازی نیز وضعیت بهتر نبوده و عمر متوسط یک پروژه راهی در کشور، نزدیک ۱۳سال برآورد می‌شود. این رقم دو برابر میانگین بسیاری از کشورها است. روند طولانی و فرسایشی تکمیل پروژه‌های عمرانی و زیرساختی، پیامدهای گسترده‌ای از جمله انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام، اتلاف منابع محدود مالی، افزایش هزینه‌های تمام‌شده پروژه‌ها، فرسایش اعتماد عمومی و جاماندگی زیرساختی کشور را به همراه دارد. بر اساس برآوردهای صورت گرفته، بین ۵۰تا ۸۰هزار پروژه نیمه‌تمام در سراسر ایران وجود دارد که دست‌کم ۱۲هزار مورد آن «ملی» است؛ میراثی که هر دولتی از دولت قبل تحویل گرفته و با حجمی بیشتر به دولت بعدی واگذار کرده است. پرسش اصلی این است که چرا پروژه‌های عمرانی و راه‌سازی در ایران چنین سرنوشتی پیدا کرده‌اند و چه عواملی باعث شده‌اند که راهی که باید در پنج یا شش سال پیموده شود، به بیش از یک دهه زمان نیاز داشته باشد؟ پاسخ را باید در چند لایه شامل ساختار ناکارآمد بودجه‌ریزی، ضعف مدیریت، مشکلات حقوقی، بوروکراسی، الزامات زیست‌محیطی و بحران پیمانکاری جست‌وجو کرد. پروژه‌های عمرانی و زیرساخت‌های عمومی در هر کشوری، آینه‌ای از توان حکمرانی، مدیریت منابع و برنامه‌ریزی برای آینده‌اند و طولانی شدن روند اجرای آنها، تصویر خوشایندی از کارنامه عمرانی کشور به جای نگذاشته است. مهم‌ترین عامل طولانی شدن پروژه‌ها، تعدد طرح‌های عمرانی فراتر از توان مالی و مدیریتی کشور است. طی سال‌های گذشته، پروژه‌های متعددی بدون تامین منابع پایدار آغاز شده که نتیجه آن انبوهی طرح نیمه‌تمام است. اکنون بین ۵۰تا ۸۰هزار پروژه نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که دست‌کم ۱۲هزار طرح آن «ملی» محسوب می‌شود. دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها با اعلام این مطلب گفت: انتخاب پروژه‌ها نه براساس منافع ملی و اسناد بالادستی، بلکه عمدتا تحت‌تاثیر فشارهای سیاسی، استانی و تبلیغاتی بوده است. همین موضوع باعث شده منابع محدود در میان پروژه‌های متعدد توزیع شود و بسیاری از آنها سال‌ها به سرانجام نرسند. خدایار خاشع افزود: طی سال‌های گذشته پروژه‌های متعددی بدون توجه به منابع مالی پایدار آغاز شده که نتیجه آن انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام است. تعداد بالای طرح عمرانی و راه‌سازی نیمه‌تمام در کشور، ارثیه تمام دولت‌ها بوده و اگرچه هر دولتی در آغاز دوره خود، قول ساماندهی این طرح‌ها را داده، اما در پایان تعداد طرح‌های عمرانی ناتمام بیشتری را به جا می‌گذارد. وی درباره مضرات این وضعیت گفت: این معضل نه‌تنها موجب اتلاف منابع شده، بلکه تکمیل پروژه‌های ضروری را نیز به تعویق می‌اندازد. متاسفانه انتخاب پروژه‌ها و اولویت‌بندی بین آنها نه براساس نیازها و منافع ملی مبتنی بر سند چشم‌انداز و طرح‌های جامع بالادستی، بلکه بر اساس سلیقه‌ها، خواسته‌های سیاستمداران و در اختیار افراد و فشارهای گروهی و استانی است. فقدان طرح جامع در سال‌های گذشته، راه را برای کلنگ‌زنی تبلیغاتی صدها پروژه باز کرد که سبب پخش منابع اندک در آنها و ناتمام ماندن آنها شد؛ به گونه‌ای که اعتبار ده‌ها سال آینده کشور نیز جوابگوی اتمام این پروژه‌ها نخواهد بود. خاشع تاکید کرد: برای عبور از این معضل، نیاز به اولویت‌بندی طرح‌ها، توقف پروژه‌های کم اثر و به کارگیری شیوه‌های نوین مالی تامین مالی ضروری است؛ از همه مهم‌تر باید در شروع طرح‌های جدید سختگیری و جدیت بیشتری صورت گیرد. برخلاف ایران، در اکثر کشورها اجرای هیچ پروژه‌ای برنامه‌ریزی و آغاز نمی‌شود، مگر اینکه قبل از آن با یک سرمایه‌گذار یا یک موسسه مالی درباره نحوه تامین مالی پروژه توافق شده باشد. بدیهی است در این حالت پروژه ظرفیت اتمام به موقع را خواهد داشت و علاوه بر سریع بودن، بسیار ارزان‌تر نیز به اتمام خواهد رسید. ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی عمرانی نظام بودجه‌ریزی غیرشفاف و ناکارآمد، دومین مانع بزرگ تکمیل پروژه‌های عمرانی و راه‌سازی است. بودجه‌های عمرانی نه بر اساس اولویت‌های ملی، بلکه بر پایه ملاحظات کوتاه‌مدت تقسیم می‌شوند. دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها با اعلام این مطلب گفت: از ۶۴۰۰هزار میلیارد تومان بودجه عمومی سال جاری، تنها ۹درصد (معادل حدود ۶۰۰هزار میلیارد تومان) به پروژه‌های عمرانی اختصاص یافته که در عمل نیز کمتر از این رقم تخصیص خواهد یافت. افزون بر این، دولت‌ها معمولا برای جبران کسری بودجه، اعتبارات عمرانی را کاهش می‌دهند؛ آن هم در حالی‌که روند تخصیص نیز با تاخیر چندماهه و عمدتا در نیمه دوم سال صورت می‌گیرد. خاشع افزود: ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور در حوزه طرح‌های عمرانی، یکی از موانع اصلی پیشرفت و توسعه متوازن محسوب می‌شود. در چارچوب کنونی، بودجه‌های عمرانی غالبا بر پایه ملاحظات کوتاه‌مدت، بعضا غیر کارشناسی و چانه‌زنی سیاسی توزیع می‌شود. اساسا بودجه‌نویسی در ایران فرآیندی علمی نیست، بلکه بیشتر امری مبتنی بر بده و بستان است و این امر سبب شده پیامد چنین رویکردی افزایش تعداد پروژه‌های نیمه‌تمام، طولانی شدن زمان بهره‌برداری و هدررفت قابل‌توجه منابع مالی باشد. فقدان اولویت‌های روشن، اتکا به درآمدهای ناپایدار و ضعف در نظام نظارت و ارزیابی، چرخه‌ای معیوب ایجاد کرده که کارآمدی سرمایه‌گذاری‌های عمرانی را به شدت کاهش می‌دهد. وی در این زمینه پیشنهاد کرد بازطراحی فرآیند بودجه‌ریزی بر اساس شفافیت، اولویت‌گذاری ملی و بهره‌گیری از ابزارهای نوین مالی صورت گیرد و افزود: این اقدام گامی اساسی برای اصلاح وضعیت موجود و هدایت موثر منابع مالی به سمت پروژه‌های حیاتی و اثرگذار خواهد بود. بودجه مصوب سالانه برای پروژه‌های عمرانی بسیار کمتر از نیاز پروژه‌ها برای اتمام به موقع است. خاشع افزود: علاوه بر این، در عمل اعتبار تخصیص‌داده‌شده سالانه به‌مراتب کمتر از پیش‌بینی قانون بودجه است. به‌طور مثال در سال جاری، هرچند از میزان بودجه عمومی کشور در حدود ۹درصد سهم کل پروژه‌های عمرانی به طرح‌های عمرانی ملی و استانی اختصاص یافته، اما در عمل بسیار کمتر از این رقم تخصیص داده خواهد شد. این در حالی است که عموما دولت‌ها کسری بودجه خود را با بودجه‌های عمرانی تسویه می‌کنند؛ درحالی‌که بحث تجدیدنظر در قانون بودجه سال جاری مطرح شده و احتمالا بودجه عمرانی کاهش یابد. از سوی دیگر، روند تخصیص اعتبارها طولانی بوده و در نیمه دوم سال صورت می‌گیرد که عملا فصل کاری در نیمی از کشور به پایان رسیده است. همچنین تخصیص بودجه به‌صورت اوراق دولتی، ارزش واقعی آن را حدود ۱۲تا ۲۰درصد کاهش می‌دهد و روند تزریق به پروژه‌ها را دو تا سه ماه به تاخیر می‌اندازد. ضعف مدیریت و تغییر مکرر طرح‌ها از دیگر عوامل تاخیر در پروژه‌ها، ضعف در مدیریت طرح‌ها و تغییرات مکرر در طراحی و اهداف پروژه است. مطالعات ناکافی، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ و تغییر شرایط ناشی از طولانی شدن پروژه‌ها موجب افزایش هزینه‌ها، دوباره‌کاری و اتلاف منابع می‌شود. دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها با اعلام این مطلب گفت: وقتی اجرای یک سازه بیش از ۲۰سال طول می‌کشد، کیفیت مصالح نیز پیش از بهره‌برداری کاهش یافته و پروژه با مشکلات جدی در زمان افتتاح مواجه می‌شود. خاشع افزود: تغییرات مکرر در طراحی و اهداف پروژه‌ها اغلب در میانه اجرای طرح‌ها به علت مطالعات ناکافی کارشناسی، فشار کانون‌های قدرت، محیط زیست و همچنین به علت تغییر شرایط به دلیل طولانی شدن زمان اجرای طرح‌ها صورت می‌گیرد. به گفته وی، این موضوع موجب افزایش هزینه‌ها، دوباره‌کاری و اتلاف منابع می‌شود؛ در نتیجه زمان تکمیل پروژه‌ها به طور چشم‌گیری طولانی شده و بهره‌برداری از آنها سال‌ها به تعویق می‌افتد. استمرار این روند نه تنها اعتماد عمومی را به نظام برنامه‌ریزی و اجرای پروژه‌ها تضعیف می‌کند بلکه موجب کاهش کیفیت پروژه‌ها نیز می‌شود، زیرا مصالح دارای عمر محدودی هستند و وقتی اجرای یک سازه ۲۰سال طول می‌کشد، عملا در زمان شروع بهره‌برداری قسمت قابل‌توجهی از کیفیت مصالح کاسته شده است. مساله دیگر مشکلات فراوان و فراگیر مهندسان مشاور و طراحان پروژه است که سبب می‌شود مطالعه اولیه طرح‌ها دقیق، کارشناسی و کامل نباشد و در زمان اجرا با پیشنهاد تغییرات مکرر مواجه شویم که زمان اجرای پروژه را طولانی‌تر می‌کند. اثر بوروکراسی پیچیدگی‌های اداری، استعلام‌های متعدد، مجوزهای زمان‌بر و اختلافات حقوقی بر سر مالکیت زمین، از دیگر موانع مهم اجرای پروژه‌ها هستند. فرآیند استملاک اراضی در مسیر جاده‌ها و طرح‌های عمرانی سال‌ها زمان می‌برد و گاهی پروژه‌ها را متوقف می‌کند. از سوی دیگر، هرچند رعایت الزامات زیست‌محیطی امری ضروری است، اما پیچیدگی فرآیند ارزیابی و نبود چارچوب‌های سریع تصمیم‌گیری، به یکی از عوامل اصلی تعویق طرح‌ها بدل شده است. دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها با اعلام این مطلب گفت: در گام نخست، بوروکراسی اداری با حجم گسترده‌ای از استعلام‌ها، مجوزها و هماهنگی‌های بین دستگاهی روند آغاز و پیشبرد پروژه‌ها را کند می‌کند. اخذ مجوزهای متعددی همچون استعلام زیست‌محیطی، مجوز شهرداری‌ها و هماهنگی با نهادهای ذی‌ربط، معمولا زمان‌بر بوده و موجب تعویق در شروع عملیات اجرایی می‌شود. وی افزود: از سوی دیگر اختلافات حقوقی بر سر مالکیت زمین و فرآیند استملاک یکی دیگر از عوامل اصلی طولانی شدن پروژه‌ها به شمار می‌رود. تملک اراضی واقع در مسیر جاده‌ها، آزادراه‌ها یا طرح‌های عمرانی اغلب با مقاومت مالکان، اختلاف در تعیین قیمت عادلانه یا ناهماهنگی دستگاه‌های اجرایی همراه است. این موضوع می‌تواند پروژه را به مدت سال‌ها متوقف یا نیمه‌کاره رها کند. خاشع در ادامه گفت: همچنین ملاحظات زیست‌محیطی در پروژه‌های بزرگ اهمیت فراوانی دارد؛ هرچند رعایت الزامات زیست‌محیطی امری ضروری و حیاتی بوده و بدون آن توسعه پایدار امکان‌پذیر نیست، اما پیچیدگی فرآیند ارزیابی اثرات زیست‌محیطی، تعارض منافع بین نهادهای محیط‌زیستی و دستگاه‌های اجرایی و فقدان چارچوب‌های شفاف و سریع برای تصمیم‌گیری، اغلب به عاملی بازدارنده در سرعت اجرای پروژه‌ها تبدیل می‌شود. البته دستگاه‌های اجرایی و سازمان برنامه و بودجه نیز باید بپذیرد که رعایت الزامات زیست‌محیطی هزینه دارد و باید پرداخت شود و صرفا به توصیه و دستور اکتفا نکند. مشکلات پیمانکاری و اجرایی بخش مهمی از مشکلات پروژه‌های عمرانی و راه‌سازی به حوزه پیمانکاران و اجرای پروژه‌ها بازمی‌گردد. بسیاری از پیمانکاران، توان مالی و تجهیزاتی کافی ندارند و ناوگان ماشین‌آلات آنها فرسوده است. پرداخت‌های دولت نیز با تاخیر طولانی و به‌صورت غیرنقد (اوراق یا تهاتر) انجام می‌شود که ارزش واقعی آن تا ۲۰درصد کاهش دارد. این روند، پیمانکاران توانمند را به ورشکستگی و خروج از بازار کشانده و پروژه‌ها را به پیمانکاران ضعیف‌تر سپرده است. دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها در این رابطه گفت: در بسیاری از موارد پیمانکاران توان مالی، فنی یا ماشین‌آلات و تجهیزات لازم برای اجرای پروژه‌های بزرگ را در اختیار ندارند. اصولا ناوگان ماشین‌آلات و تجهیزات پیمانکاران کشور طی ۲۰سال اخیر بسیار کهنه و فرسوده شده و دولت و مجلس همکاری لازم را در نوسازی این ناوگان نداشته‌اند. خاشع افزود: از سوی دیگر، دولت کارکرد پیمانکاران را با تاخیرهای طولانی و به صورت غیر نقدی به شکل‌های تهاتر و اوراق دولتی پرداخت می‌کند که در هنگام وصول شدن حدود ۱۲تا ۲۰درصد از ارزش واقعی خود ریزش دارند. از سوی دیگر، شاخص‌های تعدیل با تاخیر و به صورت غیر واقعی ابلاغ می‌شود. در بسیاری از موارد نظیر افزایش سرسام‌آور قیمت سیمان در بورس و همچنین افزایش قیمت ناشی از قطع برق در این شاخص‌ها لحاظ نمی‌شود که جمع این موارد حدود ۳۰تا ۴۰درصد ارزش کارکرد پیمانکار را کاهش می‌دهد. طبعا این کاهش ارزش در قیمت‌ها منظور نشده و از سویی سبب ورشکستگی، منصرف شدن پیمانکاران خوب و خروج آنان از جرگه پیمانکاری می‌شود. وی در ادامه گفت: سازمان برنامه و بودجه و نظام فنی و اجرایی کشور باید صراحتا دیدگاه خود را در مورد این کاهش ۴۰درصدی ارزش مطالبات پرداختی پیمانکاران بیان کند. آیا باور دارد که قراردادهای پیمانکاری یک حاشیه سود و امنیت ۴۰درصدی دارد که در این صورت شایسته است هرچه سریع‌تر در فرآیند قیمت‌گذاری و واگذاری قراردادهای پیمانکاری طرح‌های عمرانی تجدیدنظر کرده و اجازه تحمیل چنین هزینه‌ای به بودجه نحیف عمرانی کشور را ندهد. اگر فکر می‌کند، سود قراردادهای پیمانکاری همان میزان ۸تا ۱۰درصد است که در ضریب بالاسری پیمان‌ها منظور شده، در این صورت باید درک کند که عدم پرداخت این مابه‌التفاوت سبب ورشکستگی پیمانکاران، کاهش کیفیت، طولانی شدن زمان اجرای پروژه‌ها، طرح ادعاها، درخواست‌ها و انتظارات غیر اصولی از مشاوران و کارفرمایان خواهد شد که ضرر و زیان دوچندان به کشور تحمیل خواهد کرد. وی افزود: طبعا پیمانکاران باقیمانده باید این کاهش ارزش را مدیریت کنند تا اثرات سوئی بر روند اجرای پروژه‌ها اعم از طولانی شدن مدت زمان، کاهش کیفیت و اثرات دیگر ایجاد نشود. این شرایط سبب عدم ثبات در پیمانکاری و اجرای پروژه‌ها نظیر تغییر مکرر پیمانکاران، بروز اختلافات قراردادی، ایجاد وقفه‌های طولانی و گاه چندباره در روند اجرای پروژه می‌شود. این تغییرات نه تنها زمان و هزینه پروژه را افزایش می‌دهد، بلکه سبب بی‌اعتمادی ذی‌نفعان و کاهش بهره‌وری در بخش اجرایی نیز خواهد شد. افزون بر این، واگذاری پروژه‌ها به شرکت‌های غیرتخصصی که صرفا به واسطه نفوذ سیاسی یا دولتی موفق به کسب قرارداد شده‌اند، معضل جدی محسوب می‌شود. خاشع درباره تاثیر عوامل بیرونی و کلان کشور نظیر تحریم‌ها بر روند اجرای پروژه‌ها گفت: این موضوع باعث مشکلات واردات تجهیزات، ماشین‌آلات، قطعات و مصالح می‌شود. همچنین نوسان قیمت ارز که قیمت‌های مصالح و تجهیزات وابسته به آن است، تاثیر قابل‌توجهی دارد. ارزیابی و اولویت‌بندی طرح‌ها و در کنار آن تامین مالی متنوع و پایدار از طریق جذب سرمایه‌گذاری خارجی و خصوصی با حل مشکلات و دلایل عدم تمایل آنها، همچنین تقویت نظام مدیریت پروژه و نظارت مستمر با استفاده از ابزارهای نوین کنترل زمان و هزینه و جلوگیری از تغییرات مکرر، می‌تواند روند تکمیل طرح‌ها را تسریع کند. به گزارش دنیای اقتصاد،اما مهم‌ترین نتیجه‌ای که می‌توان گرفت این است که ادامه این شرایط به صلاح و صرفه کشور نبوده و ضرورت اصلاحات اساسی ساختاری در اقتصاد کشور احساس می‌شود؛ بنابراین نباید اصلاحات، بیش از این به تعویق افتد.
