علت افزایش طرح‌های نیمه‌تمام

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر تصویب لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، به نکاتی در رابطه با جزئیات این تغییرات نیز اشاره کرده است.
حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرآیندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرآیند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ با این حال گزارش فعلی صرفا بر مرحله تصویب متمرکز است و از همین رو، به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته است.
جزئیات افزایش در بودجه عمرانی سال ۱۴۰۰
مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور نسبت به لایحه، حدود ۵۹ درصد رشد داشته و از ۱۱۴ هزار میلیارد تومان به حدود ۱۸۳ هزار میلیارد تومان افزایش یافته و سهم آن از کل منابع و مصارف عمومی دولت از ۱۲.۱ درصد در لایحه به ۱۳.۳ درصد در قانون افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه بیش از ۶۷ هزار میلیارد تومان افزایش داشته است که از این میزان، حدود ۱۰.۷ هزار میلیارد تومان به اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی، حدود ۴۳.۱ هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه (جدول ۹ قانون بودجه) و حدود ۱۳.۶ هزار میلیارد تومان به اعتبارات استانی افزوده شده است. مصارف سرمایه‌ای از محل درآمدهای اختصاصی دولت نیز کمتر از ۷۰۰ میلیارد تومان افزایش یافته است.
مهمترین تغییرات مرتبط با طرح‌های عمرانی ملی به شرح زیر است:
- افزایش اعتبار حدود ۳۰۰ طرح، مجموعا حدود ۷.۶ هزار میلیارد تومان
- افزودن ۸۸ طرح جدید با اعتباری حدود یک هزار میلیارد تومان (علی رغم عدم وجود مطالعات امکان سنجی)
- در نظر گرفتن اعتبار برای هفت طرح متوقف شده با اعتباری حدود ۹۴ میلیارد تومان،
- تغییر عناوین ۶۶ طرح که عمدتا حجم فعالیت‌های عمرانی طرح را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد اما توجهی به مطالعات امکانسنجی، اخذ مجوز و اعتبارات اضافی مورد نیاز آن نشده است.
از آنجا که اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) باید به پشتوانه مطالعات توجیهی و امکان‌سنجی‌های دقیق انجام شود، اعمال تغییرات گسترده در جزئیات این طرح‌ها در مجلس، از عناوین و اهداف گرفته تا اعتبارات، می‌تواند به اختلالاتی در حوزه طرح‌های عمرانی منجر شود که حجم باالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام کشور شاهدی بر این مسئله است.
درصد تخصیص بودجه عمرانی
شایان ذکر است افزایش حدود ۶۲ درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در شرایطی صورت گرفته است که براساس گزارش خزانه‌داری کل کشور، درصد پرداخت این اعتبارات در سال ،۱۳۹۹ کمتر از ۸۰ درصد اعتبارات مصوب بوده است. به بیان دیگر، در شرایطی که دولت در سال ۱۳۹۹ بیش از ۲۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب را پرداخت نکرده است، ابتدا این اعتبارات در لایحه دولت در سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ بیش از ۲۳ درصد افزایش یافته و سپس همین مقدار نیز در مجلس با افزایش ۶۲ درصدی مواجه شده است. عملکرد اعتبارات عمرانی در سال ۱۴۰۰ نیز نشان می‌دهد که تنها ۸۰ درصد اعتبارات مصوب پرداخت شده است. همچنین، بیش از نیمی از این اعتبارات نه در قالب پرداخت‌های نقدی که در قالب اسناد خزانه اسلامی پرداخته شده است که می‌تواند مشکلاتی را در تأمین سرمایه در گردش پیمانکاران طرح‌های عمرانی ایجاد کند.
چرا برآوردهای بودجه عمرانی خطا دارد؟
یکی از نکات جالب در رابطه با عملکرد اعتبارات عمرانی در سال ۱۴۰۰ نسبت به پیش‌بینی اولیه در لایحه دولت این است که در نهایت آنچه در حوزه اعتبارات عمرانی بودجه سال ۱۴۰۰ محقق شده، حدود ۳۰ درصد بیشتر از برآورد اولیه دولت است که می‌تواند بیانگر خطا در برآورد اولیه دولت (کم‌برآوردی اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰) باشد. با این وجود، برای قضاوت دقیق‌تر، لازم است به ملاحظات زیر نیز توجه شود:
۱- در مقایسه ارقام مصوب و عملکرد باید به این نکته توجه داشت که در سال‌های اخیر، مصارف مصوب لزوما از طریق منابع مصوب تأمین نشده‌اند. به بیان دیگر، اگرچه مصارف عمرانی بودجه در سال ۱۴۰۰ همان مصارف مصوب بوده است، اما دولت برای پوشش کسری بودجه خود، به منابعی خارج از بودجه (مثل برداشت از صندوق توسعه ملی) روی آورده است. این موضوع، نشان می‌دهد که اگرچه مصارف عمرانی در مجلس افزایش یافته است و این افزایش در عملکرد اعتبارات عمرانی سال ۱۴۰۰ نیز منعکس شده است، اما منابع بودجه به تناسب آن در مجلس افزایش نیافته است و در نهایت به استقراض از صندوق توسعه ملی منجر شده است.
۲- با توجه به سابقه تغییرات لایحه تا قانون، افزایش اعتبارات عمرانی در مجلس امری معمول تلقی می‌شود. بنابراین، دولت با علم به این موضوع، انگیزه دارد تا لایحه بودجه را همراه با کم‌برآوردی مصارف عمرانی به مجلس ارائه نماید. البته با توجه به این که منابع و مصارف بودجه از نظر شکلی به صورت تراز به مجلس ارائه می‌شود، این اقدام تنها در شرایطی می‌تواند توجیه‌پذیر باشد که دولت منابع را نیز با کم‌برآوردی تقدیم مجلس نماید. با این حال، از آنجا که دولت در منابع خود نیز بیش‌برآوردی قابل توجهی داشته است (از محل منابع حاصل از صادرات نفت و منابع حاصل از واگذاری اموال و شرکت‌های دولتی)، این اقدام نه تنها کمکی به بهبود وضعیت بودجه نکرده، بلکه موجب تعمیق کسری بودجه تأمین نشده نیز شده است.
بایدها و نبایدهای افزایش بودجه عمرانی
لذا اگرچه افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف بودجه امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند تشکیل سرمایه در کشور و ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها، می‌تواند شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را در کشور افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش سازد. به این ترتیب، افزایش ارقام مصوب برای اعتبارات عمرانی تنها در صورتی می‌تواند دستاوردی برای سیاستگذاران محسوب شود که به پرداخت این اعتبارات و انجام موفق پروژه‌ها منجر شود.