سیاست‌‌های صنعتی یا استراتژی صنعتی؟

سمیه نعمت‌الهی/ عضو هیات‌علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌‌های بازرگانی

یکی از جلوه‌‌‌‌های بارز افول بنیادگرایی بازار و بازگشت «دولت بزرگ» تداوم احیای سیاست صنعتی است. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) سیاست‌های صنعتی را به‌عنوان «برنامه مداخله دولت با هدف بهبود محیط کسب‌وکار و تغییر ساختار اقتصاد به سمت بخش‌‌‌ها و فناوری‌‌هایی که چشم‌‌‌انداز بهتری برای رشد یا بهبود رفاه اجتماعی ایجاد می‌کنند» تعریف می‌کند. این تعریف گسترده به این معنی است که تقریبا همه دولت‌‌‌‌های کشور‌های صنعتی پیشرفته از سیاست‌‌‌‌های صنعتی استفاده می‌کنند، خواه به آن اعتراف کنند یا نه. با این حال، جریان فکری غالب در طول دهه‌‌‌‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ مخالفت عمیقی با مداخله دولت داشت که این مخالفت و بدبینی توسط صندوق بین‌المللی پول، کمیسیون اروپا و دکترین OECD به نفع رقابت و بازار‌های باز حمایت می‌‌‌شد. این تردیدها در خصوص نقش دولت در دهه گذشته با وجود ترکیبی از آسیب‌های اقتصادی داخلی و افزایش تنش‌‌‌‌های ژئوپلیتیک کمرنگ شد و در نهایت بحران مالی جهانی ۲۰۱۰-۲۰۰۸ هرگونه باور به برتری بازارها را از بین برد.
همه این موارد باعث شد کشور‌های بسیاری به سمت مداخله دولتی بروند تا با افزایش تعداد مشاغل با درآمد خوب در مناطق عقب‌مانده، از تاثیرات منفی صنعت‌‌‌زدایی جلوگیری کنند. این تمایل با وقوع جنگ‌‌‌‌های تجاری، نگرانی‌‌های مربوط به امنیت فناوری در برابر چین و فوران ملی‌‌‌گرایی تقویت شد. چنین شوک‌‌‌‌هایی در اقتصاد جهانی باعث شد که زنجیره‌‌ عرضه‌‌ گسترده‌‌ جهانی در تولید به‌‌‌طور فزایند‌ه‌ای    مخاطره‌‌‌آمیز به نظر برسد و دولت‌‌‌‌هایی با منطق‌‌‌‌های    جدید ظهورکنند که تلاش می‌کنند تولید (و مشاغل) را به خانه (سرزمین اصلی) بازگردانند. نیاز مبرم به ایجاد صنایع کاملا «سبز» جدید برای جایگزینی با صنایع رو به زوال «قهو‌ه‌ای» و درنهایت، تغییرات تکنولوژیکی در کنار رشد ضعیف بهره‌‌‌وری در بسیاری از کشورها به عنوان چالش‌‌‌‌های اساسی در سمت عرضه شناخته می‌‌‌شوند که نیازمند مدیریت غیربازاری هستند و دولت با برنامه‌‌‌ریزی برای راهبرد‌های صنعتی و مدیریت تحولات اقتصادی و تضمین بازیابی مشاغل بخش‌‌‌‌های    استراتژیک که دارای مزیت نسبی واقعی یا بالقوه هستند، به این چالش‌‌‌ها پاسخ می‌دهد. دراین خصوص می‌‌‌توان به تجربه کشور‌هایی همچون ایالات‌متحده آمریکا، چین و کشور‌های اروپایی اشاره کرد، به نحوی که در ایالات‌متحده پیشنهادها در حوزه سیاست صنعتی برای احیای تولید و حفظ فناوری‌‌‌ها برای مقابله با چین از معدود مواردی بود که دموکرات‌‌‌ها و جمهوری‌خواهان بر سر آن اختلاف‌نظر نداشتند. همچنین این کشور اقداماتی هم برای بازگرداندن تولید نیمه‌هادی از تایوان به نیویورک انجام داد. در همین حال، استراتژی «۲۰۲۵» چین با هدف هدایت مجدد اقتصاد خود به مسیر موازی صادرات و رشد داخلی از طریق مداخلات هدفمند در بخش‌‌‌‌های کلیدی است. در اروپا هم آلمان و فرانسه برای احیای تولید و ایجاد «قهرمانان ملی» بیشتر، توافق کرده‌‌‌اند.
نظام‌‌‌‌های رشد و مدل‌‌‌‌های سرمایه‌‌‌داری در حال تکامل هستند و به نوعی اندازه و نوع مداخله دولت در اقتصاد را تعیین می‌کنند. در اقتصاد، حکمرانی مبتنی بر بازار در حال کاهش است و دانشمندان برجسته در حال بررسی نظریه‌‌‌‌هایی هستند که نشان می‌دهند مداخلات در اقتصاد در شرایط بسیاری موثر هستند؛ به شرطی که به عنوان مشارکت بین عوامل عمومی و خصوصی در نظر گرفته شوند و دولت به جای انتخاب برنده، این شراکت را تدارک دهد. روند فعلی در اقتصاد سیاسی مقایسه‌ای، به تاکید بر ویژگی‌‌‌‌های    ساختاری و نهادی اقتصادها که یا دخالت دولت در بازار را تسهیل یا مانع آن می‌‌‌شوند، متمرکز شده است. بررسی اجرای سیاست‌‌‌‌های صنعتی در کشور‌های مختلف نشان می‌دهد که نهاد‌های    اقتصادی یک کشور چگونه می‌‌‌توانند در اجرای سیاست‌‌‌‌های صنعتی و نحوه مداخله دولت موثر باشند. تجربه انگلستان نشان می‌دهد که این کشور با مشکلات خاصی در اجرای سیاست‌‌‌‌های صنعتی موثر مواجه است. در انواع سرمایه‌‌‌داری، نهاد‌های    انگلستان براساس اقتصاد بازار لیبرال (LME) شکل گرفته‌‌‌اند. این موارد توانایی دولت‌‌‌ها را برای مداخله محدود می‌کند؛ زیرا شرکت‌ها عمدتا به مشوق‌‌‌‌های    تعیین‌‌‌شده توسط بازار‌های ناهماهنگ پاسخ می‌دهند.
یک نمونه بدیل (نمونه‌ای دیگر از سازماندهی اقتصادی) یک اقتصاد بازار هماهنگ (CME) مانند آلمان است که در آن روابط بازار توسط طیف وسیعی از نهاد‌های شبه‌بازار که همکاری بین شرکت‌ها و سایر بازیگران را تسهیل می‌کنند، پشتیبانی می‌شود. از سوی دیگر، در رویکرد مدل رشد خود از یک چارچوب neo-Kaleckian (یک مدل رشد) برای مدل‌‌‌سازی سمت تقاضای اقتصاد استفاده می‌کند و کشورها را براساس نحوه تقویت رشد پس از شروع رکود دستمزدها در دهه ۱۹۷۰ تقسیم می‌کند. آلمان رشد مبتنی بر سرمایه‌گذاری و صادراتی را دنبال کرد. دیگران، مانند بریتانیا، بیشتر به مصرف اعتباری متکی بودند.
اقتصاد بازار هماهنگ (CME) متکی به ایجاد دارایی‌‌‌‌های    مشترک، مانند سطح بالایی از آموزش در سطح شرکت و صنعت و موسسات برای تحقیق و توسعه کاربردی در جهت ارائه کالا‌های عمومی در سطح صنعت است که به سرمایه‌گذاری بالا و پایدار نیاز دارد. اما اقتصاد‌های    مصرف‌‌‌گرا که به LME تمایل دارند، به انعطاف‌‌‌پذیری بیشتری در تخصیص دارایی‌‌‌ها، از جمله نیروی کار ماهر نیاز دارند که به نفع بخش‌‌‌‌های خدماتی قوی و متمرکز بر مصرف‌کننده نسبت به تولید است. نکته مهم اینکه برای مثال در آلمان، بیشتر تلاش‌‌‌ها در ۱۵سال گذشته در انقلاب صنعتی نسل۴، در طرحی برای دیجیتالی کردن کارخانه‌‌‌ها و انتقال انرژی برای کربن‌‌‌زدایی صنعت و اقتصاد خلاصه شده است. با این حال، اهداف و سیاست‌‌‌‌های کلی طی این دوره هر دو ثابت مانده است. ممکن است این اهداف و سیاست‌‌‌ها کامل نباشند اما اطمینان سیاسی برای شرکت‌‌های آلمانی را در انجام سرمایه‌گذاری‌‌‌‌های موردنیاز برای جابه‌جایی به حوزه‌‌‌‌های    جدید، فراهم می‌کند. بر این اساس کشورها به جای سیاست‌‌‌‌های صنعتی کوتاه‌‌‌مدت به راهبرد‌های صنعتی نیاز دارند تا از مداخلات سیاسی کوتاه‌‌‌مدت مصون باشند و امکان ایجاد سیاست‌‌‌ها و نهاد‌های بادوام با وظایف بلندمدت موردنیاز برای اطمینان‌بخشی به صنایع فراهم شود. به‌منظور غلبه بر پراکندگی سیاست‌ها و اهداف در لایه‌‌‌‌های مختلف دولت چنین استراتژی‌‌‌‌هایی باید توسط یک نهاد مستقل مورد نظارت قرار گیرد. این سازمان می‌‌‌تواند وظیفه نظارت رو به جلو را بر عهده داشته باشد و نویدبخش حوزه‌‌‌‌های نوظهور در بازار‌های جهانی مطابق با نقاط قوت خاص کشور باشد. همچنین می‌‌‌تواند بر سیاست‌‌‌‌های تحقیق و آموزش نظارت داشته باشد و به‌‌‌عنوان یک مرکز تخصصی مستقل در زمینه سیاست بهره‌‌‌وری عمل کند. چند کشور با ساختار اقتصاد بازار لیبرال (LME) دارای چنین نهاد‌هایی هستند. برای مثال ایالات‌متحده دارای دفتر برنامه ملی تولید پیشرفته است؛ یک دفتر سطح بالا و بین‌‌‌دولتی که منابع و پروژه‌‌‌ها را برای کمک به شرکت‌ها به منظور افزایش تولید فناوری‌‌‌‌های جدید هماهنگ می‌کند.
در حالت ایده‌آل، چنین ارگانی باید درجاتی از استقلال سیاسی و عملیاتی برای بالا بردن هزینه‌های سیاسی انحلال آن را داشته باشد.
دومین قدم ضروری، نهادسازی است. در فقدان شبکه کافی از موسسات میانی که روابط بین دولت و بخش خصوصی را تنظیم و «مشترکات صنعتی» را ترویج کند، شبکه‌‌‌‌های متراکم انجمن‌‌‌‌های کارفرمایان، مراکز رشد منطقه‌ای، اتحادیه‌‌‌‌های کارگری، بانک‌‌های توسعه و موسسات تحقیقات کاربردی می‌‌‌توانند احتمال موفقیت سیاست‌‌‌‌های صنعتی را افزایش دهند، زیرا ارتباطات و همکاری را در داخل و بین بخش‌‌‌ها و بین شرکت‌ها و سیاستگذاران تقویت می‌کنند. این نهادها به ترویج کالا‌های عمومی صنعت، مانند انتقال فناوری، سرمایه خطرپذیر و آموزش خاص صنعت کمک می‌کنند.
در نهایت می‌‌‌توان این‌طور جمع‌‌‌بندی کرد که مشکلات اقتصادی کنونی جهان همچون تغییرات آب‌وهوایی و رشد اندک بهره‌‌‌وری، مجموعه‌ای از چالش‌‌‌ها را ارائه می‌دهد که نیازمند طراحی استراتژی صنعتی جسورانه است، بنابراین مهم است که علاوه بر درک نقایص رویکردی دولت‌‌‌ها، دلایل سیستماتیک اساسی برای شکست‌‌‌‌های مکرر در اجرای استراتژی‌‌‌‌های صنعتی را نیز بشناسیم. ریشه همه این موارد در نهاد‌های اقتصادی، سیاسی و حاکمیتی کشورها نهفته است. ایجاد یک نهاد مستقل و عاری از مداخله سیاسی برای نظارت بر استراتژی صنعتی لازم است. چنین نهادی باید نهادها و سیاست‌‌‌‌های موردنیاز برای دستیابی به تجدید ساختار اقتصادی لازم را ایجاد و مدیریت کند. همچنین چارچوبی طراحی کند تا زمینه‌‌‌‌های نادیده گرفته‌شده اما مهم، مانند مهارت‌‌‌ها و سیاست رقابت را نیز در برگیرد. نتیجه ممکن است یک استراتژی صنعتی مناسب به جای مجموعه‌ای از سیاست‌های صنعتی کوتاه‌مدت باشد.