عشق بدهی در دولت‌های مدرن

چرا سیاستمداران، راه‌حل آسان امروز را به بهای بحران قطعی فردا می‌خرند؟. بدهی در جهان در حال رکوردشکنی است و به نظر نمی‌رسد دولت‌ها قصد متوقف کردن روند صعودی آن را داشته باشند. این ابزار تامین مالی در گذشته به شکلی محدودتر مورد استفاده قرار می‌گرفت، اما اکنون به ابزار محبوب دولت‌ها تبدیل شده؛ علاقه‌ای که در دموکراسی‌ها شدیدتر است.
جهان زیر بار سنگین کوهی از بدهی قرار گرفته که از مرز ۳۰۰ تریلیون دلار فراتر رفته است؛ رقمی بیش از سه برابر کل تولید ناخالص داخلی جهانی. در این میان، بدهی‌های دولتی به تنهایی با سرعتی نگران‌کننده در حال افزایش است. در دوره پس از1971، بدهی که روزگاری ابزاری برای شرایط اضطراری مانند جنگ و رکود بود، امروز به موتور محرک رشد و در عین حال، بزرگ‌ترین و غیرقابل‌پیش‌بینی‌ترین تهدید برای ثبات اقتصاد جهانی تبدیل شده است. شوک‌های پیاپی، از بحران مالی ۲۰۰۸ گرفته تا همه‌گیری کرونا و تهاجم روسیه به اوکراین، این موتور را به مرز انفجار رسانده‌اند. اکنون با پایان یافتن دوران طلایی نرخ‌های بهره پایین که هزینه استقراض را ناچیز می‌کرد، به نظر می‌رسد زمان حسابرسی برای این اعتیاد جهانی به اعتبار فرا رسیده است.
آناتومی بدهی مدرن
در هسته خود، بدهی یکی از قدیمی‌ترین مفاهیم بشری است: قرض گرفتن از آینده برای رفع نیاز امروز. اما زمانی که این مفهوم ساده از سطح اعتماد بین افراد فراتر رفت و به ابزاری در دست دولت‌ها تبدیل شد، ماهیت آن برای همیشه دگرگون شد. تا پیش از قرن هفدهم، پادشاهان و حاکمان به اعتبار شخصی خود وام می‌گرفتند و اغلب نیز در بازپرداخت آن ناموفق بودند. نقطه عطف، انقلاب شکوهمند انگلستان در سال ۱۶۸۸ بود که با ایجاد محدودیت‌های قانونی بر قدرت پادشاه و تقویت پارلمان، زمینه را برای تولد «اعتبار عمومی» فراهم کرد.
دولت، دیگر نه به عنوان یک شخص، که به عنوان یک نهاد پایدار، می‌توانست با وثیقه قرار دادن درآمدهای مالیاتی آینده خود، وام بگیرد. این نوآوری ساده که با فروش «اوراق قرضه» به مردم عملی شد، به دولت‌ها قدرتی بی‌سابقه بخشید: توانایی تامین مالی عظیم بدون نیاز به افزایش فوری و نامحبوب مالیات‌ها. این ابزار به سرعت جهانی شد، به‌ویژه در جریان جنگ‌های جهانی اول و دوم که کشورها برای تامین هزینه جنگ و سپس بازسازی، به وام‌گیری در مقیاسی بی‌سابقه روی آوردند. نقطه عطف تاریخی بعدی، پانزدهم اوت ۱۹۷۱ رقم خورد. در این روز، ریچارد نیکسون، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، قابلیت تبدیل مستقیم دلار به طلا را به حالت تعلیق درآورد و به نظام «استاندارد طلا» پایان داد.
جهان وارد عصر «پول بی‌پشتوانه» (Fiat Money) شد؛ پولی که ارزش آن نه به واسطه یک دارایی فیزیکی، بلکه تنها با حکم و اعتبار دولت صادرکننده‌اش تضمین می‌شود. این اقدام به دولت‌ها، به ویژه ایالات متحده، قدرتی تقریباً نامحدود برای خلق پول و استقراض داد. اگر این به نظر دستورالعملی برای استقراض بی‌پایان می‌آید، دقیقاً همینطور بود. از دهه ۱۹۸۰ به بعد، بدهی جهانی منفجر شد و از یک راه‌حل نهایی در زمان بحران، به یک هنجار و موتور اصلی رشد اقتصادی در دوران صلح تبدیل گشت، پدیده‌ای که در تاریخ بی‌سابقه بود.
شبکه جهانی بدهی
ارقام تریلیون دلاری بدهی جهانی این تصور را ایجاد می‌کند که یک شخصیت قدرتمند و مرموز تمام پول‌ها را در دست دارد و جهان به او بدهکار است. اما واقعیت بسیار پیچیده‌تر و درونی‌تر است. بدهی مدرن در خطوط مستقیم حرکت نمی‌کند، بلکه در چرخه‌هایی پیچیده و در هم تنیده در گردش است. برای درک این موضوع، بیایید روی ایالات متحده، بدهکارترین کشور جهان تمرکز کنیم. طبق آمار خزانه‌داری ایالات متحده، بخش عمده‌ای از این بدهی، حدود ۸۰ درصد، به خود آمریکایی‌ها تعلق دارد. در واقع، آمریکا از خودش وام می‌گیرد. این فرآیند اینگونه عمل می‌کند: دولت با فروش اوراق بهادار قابل معامله مانند اوراق قرضه، پول قرض می‌کند. خریداران اصلی این اوراق، نهادهای داخلی هستند.
وقتی شما پول خود را در بانک می‌گذارید، بانک آن را برای کسب سود به کار می‌اندازد. یکی از امن‌ترین و محبوب‌ترین سرمایه‌گذاری‌ها برای بانک‌ها، خرید اوراق خزانه آمریکاست. همین منطق برای سایر نهادها نیز صادق است. صندوق‌های بازنشستگی که پس‌انداز دوران پیری میلیون‌ها نفر را مدیریت می‌کنند، شرکت‌های بیمه و صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک، همگی خریداران عمده اوراق قرضه دولتی هستند. این اوراق یک سرمایه‌گذاری کم‌ریسک و حیاتی برای این نهادها محسوب می‌شوند که به آنها اجازه می‌دهد سود قابل اعتمادی کسب کنند و به تعهدات خود عمل نمایند. بخشی از بدهی ملی آمریکا نیز «بدهی بین‌دولتی» است؛ برای مثال، سازمان تامین اجتماعی آمریکا از مازاد درآمد خود برای خرید اوراق قرضه دولتی استفاده می‌کند.
علاوه بر این، شهروندان عادی نیز، چه به‌طور مستقیم و چه از طریق صندوق‌های سرمایه‌گذاری، بخشی از این بدهی را در اختیار دارند. این فرآیند یک شبکه پنهان ایجاد می‌کند که در آن پس‌اندازهای راکد مردم و شرکت‌ها به پول وام برای دولت تبدیل می‌شود. وقتی دولت بهره بدهی خود را پرداخت می‌کند، آن پول مستقیماً به جیب همین وام‌دهندگان داخلی بازمی‌گردد و آنها با این پول، اوراق قرضه بیشتری می‌خرند و این یک چرخه خودتقویت‌شونده است.
حدود ۲۰ درصد باقیمانده بدهی آمریکا نیز در خارج از کشور نگهداری می‌شود. دولت‌ها و بانک‌های مرکزی خارجی، مانند ژاپن و چین که بزرگ‌ترین دارندگان خارجی اوراق خزانه آمریکا هستند، دلارهای مازاد خود را که از طریق تجارت به دست آورده‌اند، در این اوراق سرمایه‌گذاری می‌کنند، زیرا این اوراق به عنوان ابزاری برای سرمایه‌گذاری باثبات و کسب سود شناخته می‌شوند.
این منطق در سطح جهانی نیز تکرار می‌شود: پس‌اندازهای ژاپنی‌ها به وام برای هلندی‌ها تبدیل می‌شود، پس‌اندازهای هلندی‌ها به وام برای برزیلی‌ها، و پس‌اندازهای برزیلی‌ها در نهایت دوباره به اوراق قرضه آمریکایی بازمی‌گردد. بنابراین، بدهی جهان توده‌ای از صورت‌حساب‌های پرداخت نشده نیست، بلکه شبکه‌ای پویا و چرخه‌ای است که پول را در حلقه‌های بی‌پایان به حرکت درمی‌آورد.
اعتیاد به اعتبار و اقتصاد سیاسی بدهی
اگر این سیستم چرخه‌ای است، چرا کوه بدهی به‌طور مداوم در حال رشد است؟ چرا دولت‌ها به سادگی دست از وام گرفتن برنمی‌دارند؟ پاسخ صرفاً اقتصادی نیست، بلکه عمیقاً در ساختار سیاسی دموکراسی‌های مدرن ریشه دارد. با بررسی دقیق‌تر می‌توان فهمید که انباشت بدهی بیش از حد، نه یک اشتباه، بلکه نتیجه منطقی انگیزه‌های سیاسی است.
سیاستمداران با یک دوراهی اساسی روبه‌رو هستند آنها می‌توانند با افزایش مالیات‌ها به تامین هزینه‌های خود بپردازند که سیاستی نامحبوب است چرا که موجب کاهش مقبولیت آنها و اعمال فشار به مردم می‌شود و یا با کاهش هزینه‌ها که به معنای خدمات عمومی ضعیف‌تر و در نتیجه آن نارضایتی مردم به جبران کسری خود بپردازند. در این میان، قرض گرفتن ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین راه‌حل سیاسی است، زیرا بار آن را به آینده و به دوش دولت‌های بعدی منتقل می‌کند.
اقتصاد سیاسی برای توضیح این اعتیاد به اعتبار، چندین مدل قدرتمند ارائه می‌دهد. نخستین و ساده‌ترین مدل، «چرخه‌های سیاسی بودجه» است که در آن سیاستمداران، به ویژه در سال‌های انتخاباتی، برای جلب رضایت رأی‌دهندگان تمایل به افزایش هزینه‌ها و کاهش مالیات‌ها دارند. اگرچه این رفتار می‌تواند نوسانات کوچکی در کسری بودجه ایجاد کند، اما به تنهایی نمی‌تواند انباشت عظیم و پایدار بدهی در دوران صلح را توضیح دهد.
توضیح عمیق‌تر در مدل تحت عنوان جنگ فرسایشی نهفته است. وقتی نیاز به یک سیاست ریاضتی دردناک (مانند کاهش یارانه‌ها یا افزایش سن بازنشستگی) وجود دارد، گروه‌های سیاسی و اجتماعی مختلف بر سر اینکه چه کسی باید بار اصلی این سیاست را به دوش بکشد، وارد یک جنگ فرسایشی می‌شوند. هر گروه تلاش می‌کند تا با به تاخیر انداختن اصلاحات، بار آن را به دوش گروه دیگر بیندازد.
مشکل اینجاست که دولت در این مدت به جای اصلاحات سخت، به استقراض ادامه می‌دهد .و بدهی انباشته ‌می‌شود و هر روز تاخیر، به دلیل انباشت بهره، هزینه نهایی اصلاحات را برای همه گروه‌ها سنگین‌تر می‌کند. این تاخیر تا زمانی ادامه می‌یابد که هزینه ادامه وضع موجود برای یکی از گروه‌ها آنقدر زیاد شود که تسلیم شدن را به صرفه‌تر بیابد. این همان دلیل اصلی رشد بی‌رویه بدهی در کشورهایی با قطب‌بندی سیاسی شدید است.
در نظام‌های سیاسی که احزاب با اولویت‌های ایدئولوژیک متفاوت به‌طور متناوب به قدرت می‌رسند، بدهی به یک ابزار استراتژیک برای تاثیرگذاری بر آینده تبدیل می‌شود. یک دولت مستقر، که نگران است در انتخابات بعدی قدرت را به رقیب خود با دیدگاه‌های متضاد واگذار کند، ممکن است عمداً بدهی‌های زیادی برای تامین مالی برنامه‌های مورد علاقه خود (مثلاً هزینه‌های اجتماعی برای یک دولت چپ‌گرا، یا کاهش مالیات و افزایش هزینه‌های دفاعی برای یک دولت راست‌گرا) ایجاد کند.
این اقدام، فضای مالی دولت بعدی را به‌شدت محدود کرده و او را مجبور می‌کند تا از برنامه‌های خود بکاهد تا بتواند بدهی‌های سنگین به ارث رسیده را بازپرداخت نماید. در این مدل، که توسط آلسینا و تابلینی (۱۹۹۰) ارائه شد، عدم ثبات سیاسی و قطبی‌شدن ایدئولوژیک، به‌طور مستقیم به انباشت بدهی بالاتر از سطح بهینه می‌انجامد، زیرا هر حزب در زمان قدرت تلاش می‌کند با استفاده از بدهی، میراث خود را تثبیت و دست رقیب آینده خود را ببندد.
در نهایت، «مشکل منابع مشترک» در نظام‌های دموکراتیک، به ویژه در مجالس قانون‌گذاری، به افزایش هزینه‌ها دامن می‌زند. هر نماینده برای کسب رأی، تلاش می‌کند تا پروژه‌ها و هزینه‌های بیشتری را برای حوزه انتخابیه خود تصویب کند. در حالی که مزایای این پروژه‌ها به یک منطقه خاص می‌رسد، هزینه آن (که از طریق مالیات‌های عمومی تامین می‌شود) بر دوش کل کشور سرشکن می‌شود. این عدم تقارن بین منافع متمرکز و هزینه‌های پراکنده باعث می‌شود که انگیزه‌ای قوی برای هر نماینده ایجاد می‌کند تا بیش از حد بهینه هزینه درخواست کند.
وقتی همه نمایندگان همین رفتار منطقی (از دیدگاه فردی) را دنبال کنند، نتیجه جمعی آن، یک بودجه متورم و کسری عظیم است. این منطق نه تنها در سطح نمایندگان مجلس، بلکه در کابینه‌های دولت‌های ائتلافی نیز حاکم است؛ جایی که هر وزیر برای افزایش بودجه وزارتخانه خود می‌جنگد بدون آنکه کل بار مالیاتی آن را بر دوش بکشد و وزیر دارایی به تنهایی باید در برابر این فشار مقاومت کند. این مجموعه از انگیزه‌های سیاسی، دموکراسی‌ها را به‌طور ساختاری به سمت کسری بودجه و انباشت بدهی سوق می‌دهد؛ پدیده‌ای که الکساندر همیلتون، از بنیان‌گذاران آمریکا، آن را «بیماری طبیعی همه دولت‌ها» نامید.
چه زمانی بدهی خطرناک می‌شود؟
این سوال که چه میزان بدهی بیش از حد است، یکی از داغ‌ترین بحث‌ها در اقتصاد کلان است و پاسخ روشنی برای آن وجود ندارد.قضاوت بدهی یک کشور به عوامل متعددی فراتر از نسبت ساده بدهی به تولید ناخالص داخلی بستگی دارد. هرچند مطالعاتی مانند پژوهش‌های راینهارت و روگوف نشان می‌دهند که برای اقتصادهای نوظهور، عبور از آستانه ۶۰درصد و برای اقتصادهای پیشرفته عبور از آستانه ۹۰درصد بدهی به تولید ناخالص داخلی، با کاهش رشد اقتصادی همراه است و نسبت‌های پایین‌تر از این اعداد رو برای آن‌ کشور‌ها مفید می‌دانند
اینکه بدهی در اختیار سرمایه‌گذاران داخلی باشد یا خارجی، تفاوت بزرگی ایجاد می‌کند. ژاپن با نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی بیش از ۲۴۰درصد، یکی از بدهکارترین کشورهای جهان است. با این حال، این وضعیت پایدارتر از آن چیزی است که به نظر می‌رسد، زیرا بخش عمده‌ای از بدهی دولت ژاپن در اختیار سرمایه‌گذاران داخلی است. این موضوع، بدهی این کشور را تا حد زیادی در برابر نوسانات بازارهای مالی جهانی و فرار سرمایه مصون نگه می‌دارد. ترکیب ارزی بدهی نیز بسیار مهم است.
کشورهایی مانند ژاپن و ایالات متحده که بدهی را به ارز خودشان منتشر می‌کنند، انعطاف‌پذیری بیشتری دارند، زیرا از نظر تئوری می‌توانند برای بازپرداخت بدهی، پول بیشتری چاپ کنند. این «امتیاز گزاف» به آنها اجازه می‌دهد تا سطوح بالاتری از بدهی را تحمل کنند. در مقابل، کشورهایی که به ارزهای خارجی وام می‌گیرند، بسیار آسیب‌پذیرتر هستند. بدهی‌های کوتاه‌مدت ریسک بالاتری دارند، زیرا دولت باید به‌طور مکرر آنها را در بازار تمدید کند و در معرض نوسانات نرخ بهره قرار می‌گیرد. این وضعیت در بازار اوراق قرضه ژاپن به وضوح دیده می‌شود، جایی که سرمایه‌گذاران به دلیل ترس از نقدشوندگی پایین، از اوراق قرضه بلندمدت‌تر که کمتر معامله می‌شوند دوری می‌کنند، حتی اگر بازدهی بالاتری ارائه دهند.
شاید مهم‌ترین معادله، رابطه بین نرخ بهره بدهی (r) و نرخ رشد اقتصادی (g) باشد. تا زمانی که اقتصاد یک کشور سریع‌تر از هزینه بهره بدهی‌هایش رشد کند (g>r)، نسبت بدهی به GDP می‌تواند پایدار بماند. این نظریه که توسط اقتصاددانانی چون اولیویه بلانشار در دوران نرخ‌های بهره پایین مطرح شد، به دولت‌ها جسارت استقراض بیشتر را داد. اما زمانی که نرخ بهره از نرخ رشد پیشی می‌گیرد (r>g)، کشور وارد یک مارپیچ بدهی خطرناک می‌شود که در آن بدهی سریع‌تر از توانایی اقتصاد برای پرداخت آن رشد می‌کند و خطر نکول به‌شدت افزایش می‌یابد.
روز حسابرسی
سیستم چرخه‌ای بدهی تا زمانی که روان کار کند، معجزه‌آسا به نظر می‌رسد، اما ریسک‌های بزرگی در زیر سطح در حال شکل‌گیری است. برای دهه‌ها، دولت‌ها از نعمت نرخ بهره پایین و در حال کاهش بهره‌مند بودند، اما آن دوران به پایان رسیده است. جهش جهانی تورم پس از همه‌گیری، بانک‌های مرکزی را وادار به افزایش شدید نرخ‌های بهره کرده و این موضوع بازی را کاملاً تغییر داده است. افزایش نرخ بهره، بازیگران قدرتمندی را که برای مدتی در سایه بودند، دوباره به صحنه بازگردانده است:
«پاسداران اوراق قرضه» این اصطلاح که توسط اقتصاددان اد یاردنی ابداع شد، به سرمایه‌گذارانی اطلاق می‌شود که سیاست‌های مالی بی‌ملاحظه دولت‌ها را با فروش اوراق قرضه آنها یا امتناع از خریدشان «مجازات» می‌کنند. این کار بازده (نرخ بهره) اوراق را بالا می‌برد و هزینه استقراض دولت را به‌شدت افزایش می‌دهد.
واکنش بازارها سریع و هشداردهنده بوده است؛ «پاسداران اوراق قرضه» دیگر حاضر به تامین مالی بی‌قید و شرط دولت‌های ولخرج نیستند. حراج ضعیف اوراق قرضه ۲۰ ساله خزانه‌داری آمریکا و کاهش رتبه اعتباری این کشور توسط موسسه مودیز به دلیل نگرانی از بدهی فزاینده، نشانه‌هایی از این بیداری هستند.
در ژاپن، وضعیت حتی چشمگیرتر است؛ بازده اوراق قرضه ۲۰ ساله به بالاترین سطح در ۲۵ سال گذشته رسیده است. امروز، هزینه بهره بر بدهی ملی آمریکا به سرعت در حال افزایش است. در سال گذشته، دولت فدرال ۸۸۰ میلیارد دلار فقط برای پرداخت بهره بدهی هزینه کرد که این رقم از کل بودجه مدیکر یا ارتش بیشتر بود. این رقم بیش از دو برابر مقداری است که تنها چند سال پیش پرداخت می‌شد. دفتر بودجه کنگره پیش‌بینی می‌کند که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی آمریکا از سطح کنونی نزدیک به ۱۰۰٪، به رکورد ۱۲۵٪ در دهه آینده خواهد رسید.
این استقراض عظیم در دورانی رخ می‌دهد که نه جنگی وجود دارد و نه رکودی، و نرخ بیکاری در سطوح پایین تاریخی قرار دارد؛ وضعیتی که انباشت بدهی در دوران ریگان را که خود یک ناهنجاری بود، عادی جلوه می‌دهد. این چشم‌انداز نگران‌کننده، حتی بدون در نظر گرفتن طرح‌های هزینه‌ای جدید است. برای مثال، کمیته بودجه فدرال مسوول (CRFB) تخمین می‌زند که طرح‌های بودجه‌ای مانند لایحه «یک لایحه بزرگ و زیبا»ی ترامپ به‌طور کامل اجرا شود، بدهی ملی آمریکا می‌تواند تا سال ۲۰۳۴ به ۱۲۹درصد تولید ناخالص داخلی برسد.
نتیجه‌گیری
جهان در یک نقطه عطف تاریخی قرار دارد. چرخه‌های بزرگ بدهی که معمولا ۵۰ تا ۷۵ سال طول می‌کشند، به نظر می‌رسد به پایان خود نزدیک می‌شوند. سوال این نیست که آیا برای بدهی محدودیتی وجود دارد یا خیر (که قطعا وجود دارد)، بلکه این است که آن محدودیت چه زمانی و چگونه فرا خواهد رسید. هیچ راه‌حل آسانی وجود ندارد.
کاهش هزینه‌ها از نظر سیاسی بسیار دشوار است و با مقاومت شدید گروه‌های ذینفع روبه‌رو می‌شود. چاپ پول برای پرداخت بدهی، هرچند از نظر تئوری ممکن است، اما می‌تواند با از بین بردن کامل اعتماد سرمایه‌گذاران و ایجاد تورم، به یک خودکشی اقتصادی تبدیل شود. صندوق بین‌المللی پول (IMF) با هشدار در مورد این وضعیت، خواستار «تعدیل مالی تجمعی»—یعنی افزایش مالیات یا کاهش هزینه‌ها—در سراسر جهان شده است.
در نهایت، پایداری این کوه عظیم بدهی به یک چیز بستگی دارد: اعتبار. اما نه فقط اعتبار مالی، بلکه اعتبار سیاسی و نهادی. همانطور که تاریخ سه قرن گذشته نشان می‌دهد، اعتبار عمومی پایدار، محصول دولت‌های قانون‌مدار و محدود است که به حاکمیت قانون و قراردادها پایبندند. مشکل امروز این است که ساختار سیاسی حاکم بر جهان، یعنی دموکراسی‌های نامحدود، ذاتا با انضباط مالی در تضاد است. این نظام‌ها با انگیزه‌های کوتاه‌مدت انتخاباتی و تمایل ذاتی به توزیع منافع در زمان حال و انتقال هزینه‌ها به آینده، به‌طور سیستماتیک بدهی تولید می‌کنند.
بنابراین، بحران بدهی صرفاً یک مساله اقتصادی نیست، بلکه پیامد یک تحول سیاسی عمیق است: گذار از جمهوری‌های تجاری با دولت‌های محدود به دولت‌های رفاهی گسترده که در آنها، حق رأی اکثریت، ابزاری برای تامین مالی خواسته‌های بی‌پایان از خزانه‌ای محدود شده است. راه‌حل، دیگر در یافتن یک ترفند اقتصادی هوشمندانه یا چاپ پول بیشتر نیست. جهان با یک دوراهی فلسفی-سیاسی روبه‌رو است: آیا می‌توان نظامی طراحی کرد که هم دموکراتیک باشد و هم از نظر مالی مسوولیت‌پذیر؟
یا اینکه دموکراسی‌های مدرن، همانطور که برخی نظریه‌پردازان انتخاب عمومی معتقدند، سرانجام به لویاتان خود تبدیل می‌شوند و خود را در زیر بار بدهی‌هایشان مدفون خواهند کرد؟ آینده نظام مالی جهانی و جایگاه دلار به عنوان ستون فقرات آن، نه به پیش‌بینی‌های اقتصادی، که به پاسخ ما به این پرسش بنیادین بستگی دارد؛ پاسخی که می‌تواند جهان را به شیوه‌هایی که در یک قرن اخیر ندیده‌ایم، بازآرایی کند.
منبع: دنیای اقتصاد