بازوی پژوهشی مجلس احکام بخش کشاورزی برنامه توسعه را بررسی کرد
کشاورزی رویایی در برنامه هفتم
مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش کارشناسی این احکام را موردتحلیل قرار داده‌است. در برنامه هفتم توسعه رشد اقتصادی مجموع فعالیت‌ها سالانه ۸درصد و برای بخش کشاورزی ۵.۵درصد پیش‌بینی شده‌است...
برنامه‌های توسعه، جهت‌گیری میان‌مدت در اقتصاد کشور را مشخص می‌کند و از این جهت حائزاهمیت است. برنامه هفتم توسعه در سه فصل «امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی»، «نظام مدیریت یکپارچه منابع آب» و «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» به مباحث مرتبط با بخش کشاورزی پرداخته است. با توجه به اهمیت بخش کشاورزی در تولید و اشتغال کشور و همچنین مشکلا تی همچون ناترازی آب، بررسی کارشناسی احکام برنامه هفتم در این بخش اهمیت زیادی دارد، به‌همین‌دلیل مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش کارشناسی این احکام را موردتحلیل قرار داده‌است. در برنامه هفتم توسعه رشد اقتصادی مجموع فعالیت‌ها سالانه ۸درصد و برای بخش کشاورزی ۵.۵درصد پیش‌بینی شده‌است. این درحالی است که براساس داده‌های مرکز آمار ایران، متوسط رشد اقتصادی کشور در سال‌های برنامه ششم توسعه (١٤٠١-١٣٩٦)، ۱.۵درصد و برای بخش کشاورزی یک‌‌‌‌‌درصد بوده‌است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بخش کشاورزی برای تحقق‌‌‌‌‌درصدهای رشد ذکرشده در لایحه برنامه هفتم توسعه نیاز به اصلاحات ساختاری جدی دارد؛ به‌‌‌‌عبارتی تحقق رشد ۵.۵درصدی در بخش کشاورزی نیازمند رفع چالش‌های ریشه‌‌‌‌ای به‌ویژه رفع محرومیت‌‌‌‌های تاریخی در زمینه برخورداری از سرمایه است. برخی از ایرادات برنامه‌های توسعه پیشین، مانند پرداختن به وظایف ذاتی دستگاه‌ها، عدم‌ارائه شاخص‌های نتیجه‌‌‌‌گرا؛ وضع تکالیف مربوط به قوانین دائمی در قانون پنج‌‌‌‌ساله و عدم‌اشاره به راهبردهای اجرایی، در لایحه برنامه هفتم توسعه در بخش کشاورزی و منابع طبیعی نیز کمابیش پابرجاست. بهبود مدیریت تولید یکی از مسائلی که همواره در سال‌های اخیر مورد‌توجه بوده، میزان تولید کالاهای استراتژیک کشاورزی در کشور است. در این رابطه دو دیدگاه اساسی وجود دارد؛ تولید محصولات کشاورزی در سطح خوداتکایی یا تولید در سطح خودکفایی. اختلاف ظریف دو مفهوم «خوداتکایی» و «خودکفایی» به مفهوم «قابلیت تولید محصولات در داخل کشور» برمی‌گردد، با این‌وجود در حال‌حاضر اولویت دولت‌های پیشرفته بهبود بازدهی تولید است و نه واژه‌‌‌‌های تفسیرپذیر مانند خودکفایی و خوداتکایی، بنابراین لازم است در برنامه‌های دولت اهدافی مورد‌توجه باشد که قابلیت بررسی دقیق علمی را داشته‌باشد. در ماده(٣٣) از لایحه برنامه هفتم توسعه، «افزایش ضریب خوداتکایی» به‌عنوان یکی از شاخص‌های دستیابی به اهداف برنامه مورد‌توجه بوده‌است. این درحالی است که شاخص کمی ذکرشده در ماده(٣٢) لایحه، متناظر با سیاست‌های کلی برنامه هفتم، مشخصا «افزایش ضریب خودکفایی» به ٩٠درصد تا پایان برنامه را هدف‌گذاری کرده‌است. با توجه به تاکیدهای فراوان اسناد بالادستی به مقوله خودکفایی در محصولات راهبردی ضرورت دارد تناقض فوق برطرف شده و خودکفایی پایدار در محصولات راهبردی با زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ رویکردهای مبتنی بر افزایش بهره‌وری و حفاظت از منابع پایه تولید مورد تاکید قرار گیرد. در صورت عدم‌سرمایه‌گذاری مناسب در اصلاح زیرساخت‌های تولید و در صورت تداوم روند فعلی مدیریت تولید در بخش کشاورزی ازجمله از طریق قراردادهای اجاره یک‌‌‌‌ساله اراضی، شخم اراضی شیب‌‌‌‌دار در جهت شیب زمین، آبیاری سنتی و افزایش بی‌‌‌‌محابای سطح زیر کشت ناشی از کاربست سامانه‌‌‌‌های نوین آبیاری و...، تحقق خودکفایی پایدار با تردید مواجه خواهد شد. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ضعف مدیریت تولید محصول راهبردی گندم، با مشاهده روند افزایشی شکاف عملکرد این محصول در کشور با متوسط جهانی، کاملا مشهود است. در صورت رسیدن عملکرد گندم ایران به متوسط جهانی، می‌توان ادعا کرد که به میزان متناسب، زمین و آب کمتری برای تولید همین مقدار گندم مورد‌نیاز خواهد بود. این ادعا برای محصولات آب‌بر و راهبردی دیگری مانند جو و دانه‌‌‌‌های روغنی نیز صادق است. این درحالی است که برخی از کشاورزان نمونه در کشور، عملکردی بسیار بالاتر از متوسط جهانی دارند و به عبارتی قابلیت رسیدن به‌‌‌‌عملکرد بالاتر از سطح جهانی نیز در کشور وجود دارد، بنابراین ضروری است به‌‌‌‌جای به‌کارگیری عبارت‌هایی تفسیرپذیر مانند «خوداتکایی»، بهبود مدیریت تولید به‌عنوان مهم‌ترین الزام در دستیابی به «خودکفایی پایدار» در محصولات راهبردی، سرلوحه برنامه‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌ها و سیاستگذاری‌های مرتبط با امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی قرار گیرد و از خدشه‌‌‌‌دار‌شدن هدف خودکفایی اجتناب شود. لزوم تدوین الگوی کشت جامع الگوی کشت یک مفهوم کلی و حتی به‌عنوان یکی از اجزای نظام تولید بخش کشاورزی مطرح است که باید با رعایت کلیه الزامات، ازجمله ملاحظات اقلیم و پایداری منابع پایه، خودکفایی در محصولات راهبردی، لحاظ معیشت بهره‌برداران، اصلاح الگوی تغذیه و... تدوین شود، لذا باید الگوی کشت شامل کلیه محصولات زراعی و باغی قابل تولید در کشور باشد؛ نه اینکه محدود به محصولات اساسی و منتخب شود. در ماده(٣٣) لایحه برنامه هفتم توسعه تکلیف شده‌است که برنامه تولید بهینه (الگوی کشت) محصولات اساسی و منتخب هرساله تهیه و تا یک ماه قبل از فصل کشت در هر حوضه و دشت تعیین شود. همچنین حمایت از بهره‌برداران متناسب با میزان رعایت برنامه تولید بهینه (الگوی کشت) تعیین‌شده صورت می‌گیرد، در غیر‌این‌صورت هرگونه حمایت به‌‌‌‌منزله تصرف غیرقانونی در اموال عمومی تلقی شده‌است. همچنین در ماده(٣٣) هم مقرر شده‌است که حمایت‌ها متناسب با رعایت برنامه تولید باشد، بنابراین الگوی کشت باید جامع و در برگیرنده کلیه محصولات قابل تولید و مورد‌نیاز باشد؛ تا اینکه اگر محصولی برخلاف آن برنامه تولید شد، بتوان آن را از شمول حمایت‌ها خارج کرد. منطقی نیست‌‌‌‌که صرفا تعدادی از محصولات (اساسی و منتخب) در برنامه تولید بهینه بیاید و اگر تولیدکنندهای غیر‌از این محصولات را تولید کرد، از وی حمایت نشود؛ چراکه درصورتی‌که حمایت‌ها به محصولات غیراساسی اختصاص نیابد، عملا به‌معنای اجازه فروش این محصولات با قیمت‌های آزاد خواهد بود که با سیاست‌های حمایت از مصرف‌کننده همخوانی ندارد. ابهام در حمایت بخش کشاورزی ایران همچنان نیازمند حمایت دولت است، اما این حمایت باید به شکلی انجام گیرد که بیشترین رفاه را برای کشاورزان و مصرف‌کنندگان به ارمغان آورد. در همین رابطه در بخش دیگری از ماده(٣٣) لایحه برنامه هفتم توسعه مقرر شده‌است تا پایان برنامه و به‌صورت تدریجی، حمایت‌های فنی و مالی دولتی از بخش کشاورزی، به انتهای زنجیره تولید و متناسب با میزان محصول نهایی منتقل شود. درصورتی‌که مقصود از «زنجیره تولید» در این بند، کل حلقه‌‌‌‌های فرآیند تولید از تامین نهاده تا تولید محصول نهایی باشد، انتقال حمایت به انتهای زنجیره تولید و غفلت از ابتدای آن می‌تواند در صورت عدم‌رعایت الزامات مربوطه، منجر به ایجاد وابستگی در حلقه‌‌‌‌های ابتدایی زنجیره و تبدیل امر تولید به مونتاژ شود. همین وابستگی در حال‌حاضر نیز در نهاده‌های فناورانه ابتدا و میانه زنجیره تولید محصولات کشاورزی مانند بذر، کود، سم، مواد ژنی، مرغ لاین، داروها و واکسن‌‌‌‌ها و ماشین‌آلات کشاورزی، باعث آسیب‌‌‌‌پذیری کشور شده‌است، ولی اگر منظور از «زنجیره تولید» همان فعالیت تولیدی باشد، ضروری است تاکید شود که انتقال حمایت‌ها به تولیدکننده در قالب سیاست پرداخت مستقیم و در صورت رعایت کیفیت تولیدات و متناسب با میزان محصولات تولیدی صورت‌گیرد؛ چراکه روش پرداخت مستقیم به تولیدکنندگان بخش کشاورزی یکی از روش‌های متداول و کارآمد حمایتی و مورد توصیه برای هدفمندسازی حمایت‌ها از این بخش است که می‌تواند منجر به بهبود بهره‌وری و افزایش کارآیی زیست‌محیطی در بخش کشاورزی شود، بنابراین ضروری است به‌منظور پیشگیری از بروز آسیب‌های ذکرشده و شفاف‌سازی ابهام موجود، به‌‌‌‌جای عبارت «زنجیره تولید»، از عبارت «فعالیت تولیدی» استفاده و تاکید شود که چنین حمایتی در قالب سیاست پرداخت مستقیم به تولیدکنندگان و متناسب باکیفیت‌‌‌‌و کمیت محصولات تولیدی صورت گیرد. مایه حیات کشاورزی به جرات می‌توان گفت که مهم‌ترین مساله کشاورزی ایران، کاهش ذخایر آب است، بنابراین باید تمرکز سیاستگذاران در بخش کشاورزی، تولید محصولات با بیشترین بهره‌وری باشد. برای این منظور لازم است زیرساخت‌های نهادی و قانونی مورد‌نیاز در این بخش فراهم شود. برخی از احکامی که در فصل هشتم از لایحه برنامه هفتم توسعه با عنوان «نظام مدیریت یکپارچه منابع آب» درج‌شده‌است، به دلیل نپرداختن به‌جزئیات الزامات اجرایی مرتبط برای آنها و از طرفی مبهم و قابل‌‌‌‌تفسیر بودن، چالش‌های اساسی برای بخش کشاورزی و منابع طبیعی به‌دنبال خواهد داشت. ازجمله اینکه به‌‌‌‌موجب ماده(٣٧) لایحه برنامه هفتم توسعه و بدون ذکر الزامات مربوطه مقرر شده‌است میزان مصرف آب در بخش کشاورزی ۱۸.۳درصد کاهش یابد. کاهش مصرف آب در بخش کشاورزی، علاوه‌بر حاکم ساختن روش‌های تولید علمی، نیازمند اصلاح روش‌های آب رسانی به محصولات است که هر دو این امور نیازمند سرمایه‌گذاری‌های هنگفتی در زیرساخت‌های بخش کشاورزی است و باید منابع و سازوکارهای آن در همین ماده ذکر شود. از طرفی به‌‌‌‌موجب بند«ب» از ماده(٣٨) لایحه برنامه هفتم توسعه مقرر شده‌است هماهنگی و سیاستگذاری در زمینه منابع طبیعی و آبخیزداری به وظایف شورای‌عالی آب اضافه شود. این امر باعث ایجاد اختلال در موضوع منابع طبیعی و آبخیزداری ایجاد خواهد شد؛ چراکه مدیریت منابع طبیعی و آبخیزداری به موضوعات مختلف از جمله حفاظت از خاک، در کنار موضوع مدیریت و ذخیره‌سازی آب، توجه دارد و عمدتا به مباحث اجرایی در زمینه طرح‌های بیولوژیکی و مکانیکی و بیومکانیکی می‌پردازد؛ لذا شورای‌عالی آب جامعیت ورود به این موضوع را ندارد، ضمن اینکه اجرای چنین حکمی سبب اختلال در روند اجرایی و مسوولیت‌‌‌‌پذیری و پاسخگویی‌‌‌‌ها می‌شود. به‌‌‌‌موجب بند«ت» از ماده(٣٨) لایحه برنامه هفتم توسعه، وزارت نیرو مسوول وضع عوارض صادرات بر کالاهای آب‌بر و فراهم‌کردن زمینه واردات محصولات کشاورزی آب‌بر معرفی شده‌است. این موضوع به‌‌‌‌نوعی وزارت نیرو را برخلاف قانون به متولی تجارت محصولات کشاورزی تبدیل‌کرده است. یکی دیگر از احکام مبهم که منجر به تهدید معیشت کشاورزان و امنیت غذایی کشور می‌شود، حکم بند«ت» از ماده(٣٩) لایحه برنامه هفتم توسعه است. در این ماده، وزارت نیرو با همکاری وزارت جهادکشاورزی مکلف شده‌است برنامه الگوی مصرف آب کشاورزی در واحد سطح را برای گروه محصولات مختلف (اعم از محصولات اساسی و سایر) تعیین کند. این درحالی است که وزارت نیرو مکلف شده‌است براساس الگوی مصرف آب تعیین‌شده توسط وزارت جهادکشاورزی، برای هریک از محصولات کشاورزی برای هر ناحیه، میزان مصرف آب را با توجه به نوع محصول و میزان اراضی تعیین و براساس آن اقدام به صدور اجازه بهره‌برداری کند. به‌نظر می‌رسد در حکم لایحه برنامه هفتم توسعه، وظیفه تعیین الگوی آب مصرفی محصولات کشاورزی به وزارت نیرو محول شده که این امر منطقی نیست زیرا وزارت نیرو این اختیار را می‌یابد که براساس الگوی مصرف آبی که خود تعیین کرده‌است، به‌صورت یک‌‌‌‌طرفه و بدون درنظرگرفتن کشت و معیشت کشاورز، اقدام به کاهش و تعدیل پروانه بهره‌برداری کشاورزان از چاه‌های کشاورزی کند. در نهایت گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص قابلیت احکام لایحه برنامه هفتم توسعه در مقابله با چالش‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی نتیجه می‌گیرد که احکام مذکور فاقد رویکرد نظام‌مند برای رفع این چالش‌ها هستند و اثری بر بهبود شرایط این بخش و دستیابی به اهداف ذکرشده در راستای تحقق امنیت غذایی نخواهند داشت. همچنین در احکام برنامه هفتم توسعه به برخی از موضوعات کلیدی مانند «ارتقای بهره‌وری تولیدات کشاورزی»؛ «حفاظت از اراضی کشاورزی»؛ «ارتقای کیفیت و سلامت محصولات غذایی»؛ «اصلاح فضای کسب‌وکار و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی»؛ «کاهش تصدیگری دولت در امور اجرایی بخش کشاورزی»؛ «اصلاح ساختار بازار و زنجیره ارزش محصولات کشاورزی» و «پایدارسازی بهره‌برداری از منابع طبیعی» پرداخته نشده‌است. همچنین بر اساس این گزارش، درخصوص انطباق احکام برنامه با سیاست‌های کلی مربوطه نیز چنین ضعفی در چگونگی پرداختن و میزان تاکید بر تکالیفی همچون «الزامات خودکفایی پایدار در محصولات راهبردی کشاورزی»؛ «حفظ و ارتقای ذخایر ژنتیکی»؛ «افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی»؛ «جذابیت‌‌‌‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد»؛ «توسعه دیپلماسی غذایی»؛ «توسعه علم و فناوری» و «اصلاح ساختار اداری و اجرایی»، آن‌هم در فصل مربوط به «امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی» مشهود است. درعین‌‌‌‌حال پرداختن به موضوعاتی از قبیل «برقراری بیمه مسوولیت مدنی شرکت‌ها و موسسات ارائه‌‌‌‌دهنده خدمات فنی و مهندسی کشاورزی فناورانه»؛ «ایجاد کانون‌های مسوولان فنی و بهداشتی» و «چگونگی برداشت درختان شکسته و ریشه‌‌‌‌کن شده در اثر حوادث طبیعی» که تاثیر مستقیمی بر مقوله امنیت غذایی ندارند، این تصور را ایجاد می‌کند که احکام مذکور فاقد جامع‌‌‌‌نگری در حل مسائل این بخش هستند.
